Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 4 декабря 2006 г. N А09-2694/05-12 Поскольку Предприниматель на момент обращения в Администрацию с заявлениями о выдаче распоряжений, не имел права заниматься деятельностью по перевозке пассажиров, суд правомерно отказал в иске о признании незаконными требования Администрации о необходимости получения распоряжения исполнительного органа местного самоуправления на вновь создаваемые коммерческие маршруты по перевозке пассажиров (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 4 декабря 2006 г. N А09-2694/05-12
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего, судей, при участии в заседании: от Индивидуального предпринимателя - Л.С.А. - предприниматель (свидетельство от 21.10.1999), от Администрации г. Сельцо - Ф.Е.В. - представитель (дов. от 15.08.2006 б/н действительна 1 год), В.М.В. - юрист (дов. от 15.08.2006 б/н действительна 1 год), третьи лица: от Управления государственного автодорожного надзора по Брянской области - У.К.В. - представитель (дов. от 07.11.2006 N 71 действительна по 31.12.2006), В.С.И. - государственный инспектор (дов. от 07.11.2006 N 72 действительна по 31.12.2006);

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Л.С.А. на решение Арбитражного суда Брянской области от 05.05.2006 и постановление апелляционной инстанции того же суда от 23.08.2006 по делу N А09-2694/05-12, установил:

Индивидуальный предприниматель Л.С.А. (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании незаконным бездействия должностных лиц Администрации г. Сельцо, выразившегося в непроведении осмотра дороги и невыдаче акта обследования дорожных условий. Предприниматель просил также признать незаконными требования Администрации о необходимости получения распоряжения исполнительного органа местного самоуправления на вновь создаваемые коммерческие маршруты по перевозке пассажиров, обязать Администрацию г. Сельцо выдать согласование на утверждение маршрутов "Коммунар - Сельцо - Брянск (Совтрансавто)", "Коммунар - Сельцо - Брянск (Центральный рынок)", "Сельцо - Брянск (Набережная) - Сельцо", "Сельцо - Брянск (ж/д вокзал) - Сельцо" и создать комиссию для проведения осмотра дороги.

Решением суда от 05.05.2006 заявленные требования были удовлетворены частично.

Бездействие Администрации г. Сельцо, состоящее в непроведении осмотра дороги, признано незаконным. В удовлетворении остальных требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 23.08.2006 решение суда от 05.05.2006 оставлено без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В кассационной жалобе заявитель просит принятые по делу судебные акты отменить в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Рассмотрев материалы дела, ознакомившись с доводами, изложенными в жалобе, заслушав представителей сторон, судебная коллегия не находит оснований для изменения или отмены оспариваемых судебных актов.

Как видно из материалов арбитражного дела, 02.09.2004 ИП Л.С.А. обратился в администрацию г. Сельцо с заявлением о выдаче распоряжения на утверждение маршрутов: "Коммунар - Сельцо - Брянск (Совтрансавто)", "Коммунар - Сельцо - Брянск (Центральный рынок)". Письмом от 03.09.2004 N 1367 администрация г. Сельцо отказала в утверждении вышеперечисленных маршрутов со ссылкой на Закон Брянской области "О маршрутных перевозках пассажирским автомобильным транспортом в междугородном (внутриобластном) сообщении на территории Брянской области", согласно которому вопросы по определению потребности в коммерческих маршрутных перевозках относятся к компетенции администрации Брянской области и разрешаются исключительно на конкурсной основе.

22.11.2004 ИП Л.С.А. вновь обратился в администрацию г. Сельцо с заявлением об издании распоряжения по утверждению нового маршрута "Сельцо - Брянск (Набережная) - Сельцо", однако 29.11.2004 в адрес Предпринимателя администрацией г. Сельцо направлено письмо N 1782 с сообщением, что заявителем не представлен необходимый пакет документов, а также пояснением, что открытие указанных маршрутов нецелесообразно.

23.12.2004 администрация г. Сельцо направила ИП Л.С.А. письмо N 1921, в котором указала на необходимость представления предпринимателем перечня документов, предусмотренного постановлением администрации Брянской области от 12.02.2003 N 65 (с приложением перечня документов), а паспорт и схему маршрутов согласовать с ГИБДД УВД Брянской области.

13.01.2005 заявителем в администрацию г. Сельцо были представлены копии соответствующих документов на 17-и листах.

08.06.2005 ИП Л.С.А. обратился в администрацию с заявлением о создании комиссии и проведению обследования дорожных условий по маршрутам: "Коммунар - Сельцо -Брянск (Совтрансавто)", "Коммунар - Сельцо - Брянск (Центральный рынок)", "Сельцо -Брянск (Набережная) - Сельцо" и "Сельцо - Брянск (ж/д вокзал) - Сельцо", "Сельцо - г.Брянск (Новостройка) - Сельцо".

20.06.2005 Распоряжением главы администрации г. Сельцо N 143-р была создана комиссия при Главе г. Сельцо по организации транспортного обслуживания населения, в функции которой входит обследование дорожных условий.

27.06.2005 администрация г. Сельцо письмом N 1026 разъяснила ИП Л.С.А. (в ответ на заявление от 08.06.05 г.), что администрацией "разрабатываются Правила организации транспортного обслуживания населения города Сельцо и Положение о проведении конкурса на осуществление перевозок пассажиров на маршрутах города" в соответствии с рекомендациями администрации Брянской области. После принятия вышеуказанных нормативных правовых актов открытие новых маршрутов будет осуществляться на конкурсной основе, маршрут за чертой г. Сельцо обследуется комиссиями администраций г. Брянска и Брянского района.

20.10.2005 комиссией при Главе города Сельцо по организации транспортного обслуживания населения рассмотрено заявление ИП Л.С.А. об открытии новых маршрутов и принято решение об отказе в удовлетворении данного заявления, в том числе в связи с неполучением согласия от администрации г. Брянска на открытие новых маршрутов, так как их открытие на территории г. Брянска проводится на конкурсной основе.

Полагая, что вышеуказанные действия Администрации не соответствует закону и нарушают права и законные интересы Предпринимателя, последний обратился в арбитражный суд.

Частично удовлетворяя требования ИП Л.С.А., суд обоснованно исходил из следующего.

Нормами п. 20 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшего в рассматриваемый период) предусмотрено, что организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений отнесена к ведению местного самоуправления.

Согласно п. 6 ст. 72 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (действовал до 01.01.2006) к компетенции городских администраций отнесены, в том числе, вопросы руководства муниципальными транспортными предприятиями и организациями, осуществления контроля за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждения маршрутов и графиков движения местного транспорта, привлечения на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города.

В соответствии с п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действует с 01.01.2006) к вопросам местного значения городского округа также относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Из системного толкования вышеприведенных норм следует, что исполнительные органы местного самоуправления организовывают транспортное обслуживание населения в границах городского округа и для выполнения указанной задачи городские администрации наделены соответствующими полномочиями.

Конституцией Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (п. 1 ст. 8).

Согласно п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (действующего в рассматриваемый период) органам власти и управления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

Таким образом, из вышеприведенных норм (применительно к настоящему спору) следует, что транспортное обслуживания населения, в том числе в сфере пассажирских перевозок, является прерогативой не только органов местного самоуправления, но может осуществляться и субъектами предпринимательской деятельности. При этом органам местного самоуправления запрещается ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и ущемлять их экономические интересы.

В тоже время положениями п.п. 1, 4 ст. 6, Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) на органы местного самоуправления возложена обязанность в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан.

Статья 5 Закона о безопасности дорожного движения дает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.

Иными словами, органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения и не вправе ограничивать такую деятельность по иным основаниям (экономическим, целесообразности и т.д.).

Таким образом, поскольку транспортное обслуживание населения, осуществляется и посредством открытия, изменения или закрытия маршрутов пассажирских перевозок (в том числе и коммерческих), то инициатива по их открытию может исходить как от органов местного самоуправления, так и от юридических лиц и предпринимателей.

Статьей 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР (утв. Постановлением Совмина РСФСР от 08.01.1969 N 12) определено, что новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог, их обустройство соответствуют требованиям безопасности дорожного движения. При этом организация городских и пригородных маршрутов производится по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов.

Абзацем 2 п. 5.1 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2) предусмотрено, что открытие автобусного маршрута осуществляется после обследования маршрута комиссией, в порядке, предусмотренном п.п. 4.15 - 4.19 Положения, согласно которым соответствие маршрутов требованиям безопасности движения определяется утвержденной соответствующими органами исполнительной власти комиссией, в том числе, на основании информации о маршруте, предоставляемой владельцем автобуса. Результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности эксплуатации и открытия нового автобусного маршрута.

Пункты 5.2, 5.2.1 этого же Положения, возлагают на владельцев автобусов обязанность составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков.

Таким образом, из приведенных норм вытекает, что для создания нового пассажирского маршрута, об открытии которого ходатайствует заинтересованное лицо, последнее обязано предоставить компетентному органу местного самоуправления пакет документов, содержащих информацию о новом маршруте. На основании полученной информации орган местного самоуправления комиссионно проводит обследование дорожных условий, что оформляется соответствующим актом.

Из материалов арбитражного дела видно, что 08.06.2005 ИП Л.С.А. обратился в администрацию с заявлением о создании комиссии и проведению обследования дорожных условий по маршрутам: "Коммунар - Сельцо -Брянск (Совтрансавто)", "Коммунар - Сельцо - Брянск (Центральный рынок)", "Сельцо -Брянск (Набережная) - Сельцо" и "Сельцо - Брянск (ж/д вокзал) - Сельцо", "Сельцо - г.Брянск (Новостройка) - Сельцо". 20.06.2005 Распоряжением главы администрации г.Сельцо N 143-р была создана комиссия при Главе г. Сельцо по организации транспортного обслуживания населения, в функции которой входит обследование дорожных условий. При этом ранее, 13.01.2005 заявителем в администрацию г. Сельцо были представлены копии соответствующих документов.

Как установлено судом и не оспаривается Администрацией, обследование дорожный условий по маршрутам, указанным в заявлении Предпринимателя вышеуказанной комиссией не проводилось, акт не составлялся.

С учетом изложенного, правомерен вывод судов первой и апелляционной инстанции о незаконности бездействия должностных лиц Администрации г. Сельцо, выразившегося в непроведении осмотра дороги по маршрутам, перечисленным в заявлении ИП Л.С.А. от 08.06.2005.

Согласно п. 4.18 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2 вопрос об открытии нового маршрута принимается исполнительным органом власти, утвердившим соответствующую комиссию, на основании акта обследования, содержащего выводы последней о состоянии дорожный условий по предполагаемому маршруту.

Кроме того, пунктом 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено лицензирование деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки более восьми человек, а положениями Закона о безопасности дорожного движения (п. 1 ст. 6) на органы местного самоуправления возложена обязанность в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса.

Из положений вышеуказанных норм права вытекает, что для принятия окончательного решения об открытии нового пассажирского маршрута (в том числе и в форме распоряжения) орган местного самоуправления обязан проверить соответствие перевозчика лицензионным требованиям, что, в свою очередь, требует от последнего предоставления уполномоченному органу документального подтверждения такого соответствия (лицензии).

Из материалов арбитражного дела видно, что на момент обращения Предпринимателя с заявлениями в администрацию г. Сельцо 02.09.2004 и 22.11.2004 у него отсутствовала лицензия на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом. Данное обстоятельство подтверждается и письмом Управления государственного автодорожного надзора по Брянской области от 18.11.2005 N УГАДН - 1519, из содержания которого следует, что ИП Л.С.А. выдавались лицензии на перевозку пассажиров автотранспортом по территории РФ N АСС-32-108610 со сроком действия с 30.04.00 г. по 29.04.01 г., N АСС-32-108610 со сроком действия с 29.04.01 г. по 28.04.04 г., N АСС-32-119994 со сроком действия с 26.04.05 г. по 25.04.10 г. Сведений о выдаче заявителю лицензии N АСС 32 108610 со сроком действия с 29.04.01 г. по 28.04.06 г. в данном сообщении не содержится.

С учетом изложенного, суд сделал правильный вывод, что на момент обращения ИП Л.С.А. в Администрацию с заявлениями о выдаче распоряжений Предприниматель, не имел право заниматься деятельностью по перевозке пассажиров.

Более того, материалами арбитражного дела также подтверждено, что паспорт и схема маршрута "Сельцо - Брянск (ж/д вокзал) - Сельцо" в администрацию г. Сельцо не предоставлялись.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали в удовлетворении требования ИП Л.С.А. о признании незаконными требования должностных лиц администрации о необходимости получения распоряжения администрации на вновь создаваемых коммерческих маршрутах по перевозке пассажиров.

Довод заявителя кассационной жалобы, о том, что наличие лицензии на осуществление пассажирских перевозок в настоящем случае не требовалось несостоятелен, поскольку, как правильно указали суды, сам факт обращения ИП Л.С.А. в администрацию г. Сельцо с заявлением о выдаче распоряжения по утверждению маршрутов пассажирских перевозок, свидетельствует о его намерении осуществлять именно автобусные перевозки, на которые необходимо получение лицензии.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 АПК РФ, суд постановил:

Решение Арбитражного суда Брянской области от 05.05.2006 и постановление апелляционной инстанции того же суда от 23.08.2006 по делу А09-2694/05-12 оставить без изменения, а кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Л.С.А - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.