Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22 ноября 2023 г. N Ф05-24307/23 по делу N А40-299323/2022

г. Москва

22 ноября 2023 г.

Дело N А40-299323/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15.11.2023.

Полный текст постановления изготовлен 22.11.2023.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Анисимовой О.В., Петропавловской Ю.С.,

при участии в заседании:

заявителя по делу - Вельдера Андрея Эдуардовича (паспорт),

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области - Шуйцевой Е.А. (представителя по доверенности от 19.10.2023),

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве - Ваньковой Н.А. (представителя по доверенности от 12.07.2023),

от Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - Коньковой М.В. (представителя по доверенности от 10.07.2023),

от общества с ограниченной ответственностью "Ашан" - извещено, представитель не явился,

от общества с ограниченной ответственностью "Агроаспект" - извещено, представитель не явился,

от общества с ограниченной ответственностью "Атак" - извещено, представитель не явился,

рассмотрев 15.11.2023 в судебном заседании кассационную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

на решение от 20.04.2023

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 26.06.2023

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-299323/2022

по заявлениям Вельдера Андрея Эдуардовича

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области, Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

об оспаривании определений, решений,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Ашан", общество с ограниченной ответственностью "Агроаспект", общество с ограниченной ответственностью "Атак",

УСТАНОВИЛ:

Вельдер Андрей Эдуардович обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлениями о признании незаконным определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве (далее - Управление Роспотребнадзора по г. Москве) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 22.11.2022 и решения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также - Роспотребнадзор, служба) от 23.12.2022 N 09-21930-2022-40 в части отказа в удовлетворении жалобы на указанное определение, определения Управления Роспотребнадзора по городу Москве об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 30.11.2022 и решения Роспотребнадзора от 23.12.2022 N 09-21930-2022-40 в части отказа в удовлетворении жалобы на указанное определение, определения, оформленного письмом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области (далее - Управление Роспотребнадзора по Московской области) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 12.12.2022 N 50-00-11/30-65777-2022, решения Роспотребнадзора от 23.12.2022 N 09-21930-2022-40 в части отказа в удовлетворении жалобы на указанное определение.

В качестве третьих лиц в деле участвуют общество с ограниченной ответственностью "Ашан" (далее - ООО "Ашан"), общество с ограниченной ответственностью "Агроаспект" (далее - ООО "Агроаспект"), общество с ограниченной ответственностью "Атак" (далее - ООО "Атак").

Решением Арбитражного суда города Москвы от 20.04.2023, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2023, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе служба просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

В отзыве на кассационную жалобу Вельдер А.Э. возражает против ее удовлетворения и просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В отзывах Управление Роспотребнадзора по г. Москве и Управление Роспотребнадзора по Московской области поддержали кассационную жалобу.

В судебном заседании представители Роспотребнадзора, Управления Роспотребнадзора по г. Москве, Управления Роспотребнадзора по Московской области поддержали доводы кассационной жалобы, просили ее удовлетворить.

Вельдер А.Э. в судебном заседании возражал против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей не направили.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы, отзывов на нее, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как указали арбитражные суды, Вельдер А.Э. 30.10.2022 обратился с жалобой на ООО "Агроаспект" в Управление Роспотребнадзора по г. Москве со ссылкой на состав административного правонарушения в действиях ООО "Агроаспект".

Вельдер А.Э. 30.11.2022 получено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Вельдер А.Э. обратился в Роспотребнадзор с жалобой на это определение.

Роспотребнадзором 23.12.2022 вынесено решение N 09-21930-2022-40.

Вельдер А.Э. 25.10.2022 обратился с жалобой на ООО "Агроаспект" в Управление Роспотребнадзора по г. Москве, указав на состав административного правонарушения в действиях ООО "Агроаспект".

Вельдер А.Э. 22.11.2022 получено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Вельдер А.Э. обратился в Роспотребнадзор с жалобой на это определение.

Роспотребнадзором 23.12.2022 вынесено решение N 09-21930-2022-40.

Вельдер А.Э. 08.12.2022 заявитель обратился с жалобой на ООО "Ашан", ООО "Атак" в Управление Роспотребнадзора по Московской области, указав составы административного правонарушения в действиях ООО "Ашан", ООО "Атак".

Вельдер А.Э. 12.12.2022 получено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Вельдер А.Э. обратился в Роспотребнадзор с жалобой на это определение. Роспотребнадзором 23.12.2022 вынесено решение N 09-21930-2022-40.

Суды указали, что, как следует из названных обращений, Вельдер А.Э. сообщал о фактах представления недостоверной информации ООО "Агроаспект", ООО "Атак", ООО "Ашан" об оказываемых услугах, а также об отказе от исполнения оплаченной услуги, сославшись на Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей), и просил провести проверку действий перечисленных обществ на предмет правонарушений, предусмотренных статьями 14.5, 14.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Не согласившись с Роспотребнадзором, Управлением Роспотребнадзора по г. Москве, Управлением Роспотребнадзора по Московской области, Вельдер А.Э. обратился в арбитражный суд.

Решением от 20.04.2023 Арбитражный суд города Москвы признал незаконными и отменил:

- определение Управления Роспотребнадзора по г. Москве об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 22.11.2022 и решение Роспотребнадзора от 23.12.2022 N 09-21930-2022-40 в части отказа в удовлетворении жалобы на это определение;

- определение Управления Роспотребнадзора по г. Москве об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 30.11.2022 и решение Роспотребнадзора от 23.12.2022 N 09-21930-2022-40 в части отказа в удовлетворении жалобы на данное определение;

- определение от 12.12.2022, оформленное письмом Управления Роспотребнадзора по городу Московской области, об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении N 50-00-11/30-65777-2022, решение Роспотребнадзора от 23.12.2022 N 09-21930-2022-40 в части отказа в удовлетворении жалобы на это определение.

и обязал Управления Роспотребнадзора по г. Москве и Московской области повторно рассмотреть заявление гражданина Вельдера А.Э. с учетом выводов судебного акта.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Как следует из судебных актов, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что положения Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее также - Закон N 248-ФЗ) и Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" не содержат каких-либо правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий и у перечисленных административных органов имелись объективная возможность и обязанность провести проверку по обращениям Вельдера А.Э. и принять мотивированное решение.

Отклоняя доводы административных органов, суды также сослались на пункт 3 части 3 статьи 1 Закона N 248-ФЗ.

При рассмотрении кассационной жалобы суд округа исходил из следующего.

Ранее применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении не было связано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Между тем в последующем был принят Федеральный закон от 14.07.2022 N 290-ФЗ, которым применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении было увязано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Федеральным законом от 14.07.2022 N 290-ФЗ в статью 28.1 КоАП РФ была включена часть 3.1 (дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1-3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2-3.4 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса), части 3.2-3.4 и изменена редакция примечания к статье 28.1 к КоАП РФ (изложена в следующем виде: положения частей 3.1 и 3.2 настоящей статьи распространяются на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" или Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

В данном случае, как следует из судебных актов, речь идет о заявлениях физического лица, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, то есть о пункте 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Пунктом 2 статьи 18 Федерального закона от 08.03.2022 N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что Правительство Российской Федерации в 2022 году вправе принимать решения, предусматривающие особенности организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Федерального закона от 26.12..2008 N 294-ФЗ, Закона N 248-ФЗ.

Реализуя данные полномочия, Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", которым в пункте 3 (с учетом последующих изменений) установило, что в 2022-2023 годах в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по указанным в пункте 3 основаниям.

С началом применения положений статьи 28.1 КоАП РФ в редакции Федерального закона от 14.07.2022 N 290-ФЗ (25.07.2022) должны учитываться особенности возбуждения дела об административных правонарушений, установленные данным Законом, что не учтено судами.

Соответственно, в тех случаях, когда в силу норм статьи 28.1 КоАП РФ не может быть возбуждено дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1-3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2-3.5 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса, Роспотребнадзор и территориальные органы Роспотребнадзора 2022-2023 гг. (с учетом ранее принятого Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336) в соответствующих случаях не имели и не имеют законных оснований для возбуждения дела об административных правонарушениях.

При этом, вопреки мнению судов по настоящему делу, пункт 3 части 3 статьи 1 Закона N 248-ФЗ, предусматривающий норму о том, что для целей данного Закона к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся, производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, не мог трактоваться как исключающий применение положений статьи 28.1 КоАП РФ в новой редакции. При этом в рассматриваемом случае идет речь именно о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии с этими положениями КоАП РФ.

Ссылка Вельдера А.Э. на изменение судебной практики суда округа является ошибочной, поскольку ранее рассматриваемые дела касались периода до начала действия положений статьи 28.1 КоАП РФ в редакции Федерального закона от 14.07.2022 N 290-ФЗ.

В данном случае, как следует из судебных актов, оспариваемые акты и обращения гражданина касаются периода после 25.07.2022.

Также учитывается подход, при котором определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, проверяется на предмет соответствия его закону исходя из его содержания. Однако при признании незаконным и отмене определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, содержащего ошибочное, неверное обоснование, либо определения немотивированного, в случаях, подпадающих под упомянутый "мораторий" и под действие приведенных положений статьи 28.1 КоАП РФ в новой редакции, не имеется оснований для указания на обязанность административного органа возбудить дело об административном правонарушении.

В рассматриваемом случае судами не установлено содержание оспариваемых по делу определений, решений, писем.

По заявленным доводам, два из оспариваемых актов (определения Управления Роспотребнадзора по г. Москве об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях), содержат указанное обоснование со ссылкой на положения 28.1 КоАП РФ в совокупности с Законом N 248-ФЗ, Федеральным законом от 08.03.2022 N 46-ФЗ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336. Оспариваемый акт Управления Роспотребнадзора по Московской области, по заявленным доводам, представляет собой письмо и не является отказом в возбуждении дела об АП, ни по форме, ни по содержанию.

Также по заявленным доводам, оспариваемые решения Роспотребнадзора имеют отсылочный характер. При проверке соответствующих писем также необходимо учесть их содержание, а также форму.

Поскольку для разрешения спора требуется исследование и оценка доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 АПК РФ, с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо всесторонне, полно и объективно исследовав все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, и установив по результатам их оценки обстоятельства спора, разрешить его, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 20.04.2023 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2023 по делу N А40-299323/2022 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Е.Е. Шевченко

Судьи

О.В. Анисимова Ю.С. Петропавловская