Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28 ноября 2024 г. N Ф05-24801/24 по делу N А40-18485/2023

г. Москва

28 ноября 2024 г.

Дело N А40-18485/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 14.11.2024.

Полный текст постановления изготовлен 28.11.2024.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи О.В. Анисимовой,

судей А.А. Дербенева, Ю.С. Петропавловской

при участии в заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "СТРАХОВАЯ МЕДИЦИНСКАЯ КОМПАНИЯ РЕСОМЕД": представитель не явился,

от Московского городского фонда обязательного медицинского страхования: Копышкина С.Л. по доверенности от 13.12.2023;

от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения города Москвы "Городская поликлиника N 175 Департамента Здравоохранения города Москвы": представитель не явился,

от Батаговой Виктории Спартаковны: представитель не явился,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на решение Арбитражного суда города Москвы от 12.04.2024, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2024 по делу N А40-18485/23 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "СТРАХОВАЯ МЕДИЦИНСКАЯ КОМПАНИЯ РЕСОМЕД" к Московскому городскому фонду обязательного медицинского страхования о признании решения незаконным

третьи лица: Государственное бюджетное учреждение здравоохранения города Москвы "Городская поликлиника N 175 Департамента Здравоохранения города Москвы", Батагова Виктория Спартаковна

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "СТРАХОВАЯ МЕДИЦИНСКАЯ КОМПАНИЯ РЕСОМЕД" (далее - ООО "СМК "РЕСО-Мед", общество, страховая медицинская организация) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Московскому городскому фонду обязательного медицинского страхования (далее - МГФОМС, фонд) о признании незаконным решения, оформленного протоколом от 27.10.2022 N 16.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное бюджетное учреждение здравоохранения города Москвы "Городская поликлиника N 175 Департамента Здравоохранения города Москвы" (далее - ГБУЗ "ГП N 175 ДЗМ"), Батагова Виктория Спартаковна (далее - Батагова В.С.)

Решением Арбитражного суда города Москвы от 12.04.2023, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2024, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе фонд просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции как незаконные и необоснованные, вынесенные с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новый судебный акт.

В судебном заседании представитель фонда доводы и требования кассационной жалобы поддержал.

ООО "СМК "РЕСО-Мед", ГБУЗ "ГП N 175 ДЗМ", Батагова В.С. в суд кассационной инстанции представителей не направили, что согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав явившегося представителя, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, суд округа пришел к выводу о наличии оснований, предусмотренных статьей 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для их отмены в связи со следующим.

Как установлено судами, в адрес страховой медицинской организации поступила жалоба Батаговой В.С. на нарушение ее прав со стороны ГБУЗ "ГП N 175 ДЗМ", выразившееся в необоснованном отказе в прикреплении к указанной медицинской организации.

Проведенной страховой медицинской организацией экспертизой качества медицинской помощи (акт (внеплановой) экспертизы качества медицинской помощи от 29.07.2022 N 1889053) установлено нарушение права Батаговой В.С. на выбор медицинской организации из числа медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования (код нарушения 3.12); на основании результатов проведенной экспертизы принято решение о применении в отношении медицинской организации штрафных санкций в сумме 2 319,63 руб.

Не согласившись с результатами проведенной экспертизы ГБУЗ "ГП N 175 ДЗМ" направило в адрес МГФОМС претензию, на основании которой проведена повторная экспертиза. Результатами проведенной экспертизы (заключение о результатах повторной экспертизы N590420 от 30.08.2022) было установлено отсутствие со стороны ГБУЗ "ГП N 175 ДЗМ" нарушений прав застрахованного лица; в пункте 5 заключения предложено применить в отношении страховой медицинской организации штраф на необоснованное снятие денежных средств с медицинской организации.

Страховая медицинская организация не согласилась с выводами, содержащимися в заключении, и направила в адрес территориального фонда протокол разногласий к актам повторной экспертизы.

Комиссия территориального фонда, рассмотрев возражения общества, пришла к выводу об их необоснованности. Согласно протоколу заседания комиссии от 27.10.2022 N 16, ей принято решение о применении к страховой медицинской организации штрафа за необоснованное снятие денежных средств с медицинской организации.

Указанное решение послужило основанием для направления в адрес заявителя претензии об уплате штрафа.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения страховой медицинской организации в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные в материалы дела письменные доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствовался положениями Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15.05.2012 N 543н, Порядка проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 19.03.2021 N 231н, и пришел к выводу о неправомерности выводов МГФОМС, изложенных в оспариваемом письме.

При этом суды исходили из того, что действующим законодательством не предусматривается возможность отказа застрахованному лицу в реализации права на выбор медицинской организации в связи с его проживанием вне места обслуживания соответствующей медицинской организации, а также превышением рекомендуемой численности прикрепленных к ней граждан, в связи с чем, пришли к выводу, что комиссией территориального фонда сделаны неправомерные выводы о допущенных страховой медицинской организацией нарушениях при осуществления контроля в отношении ГБУЗ "ГП N 175 ДЗМ", а также принято неправомерное решение о применении к страховой медицинской организации штрафных санкций.

Суд кассационной инстанции с выводами судов согласиться не может.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. По правилам главы 24 АПК РФ могут быть оспорены в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

Под ненормативным правовым актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на их гражданские права и охраняемые законом интересы. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия (Определения Верховного Суда РФ от 19.08.2019 N 307-ЭС19-4440, от 28.03.2019 N 302-ЭС19-3163).

По доводам МГФОМС, именно заключением о результатах повторной ЭКМП от 30.08.2022 N 590420 на ООО "СМК РЕСО-Мед" возложена обязанность восстановить медицинской организации необоснованно примененный штраф в размере 2 319,63 руб., а также ответственность в виде финансовой санкции в размере 2 319,63 руб., которую необходимо перечислить на счет МГФОМС, при этом страховая медицинская организация заключение о результатах повторной ЭКМП от 30.08.2022 N 590420 не оспаривала. Протокол не является документом, содержащим результаты повторной ЭКМП, проведенной МГФОМС (итоговым решением), а представляет собой документ, необходимый МГФОМС для направления претензии в страховую медицинскую организацию с требованием уплатить штраф за нарушения, допущенные при проведении ЭКМП, выявленные впоследствии территориальным фондом обязательного медицинского страхования и отраженные в заключении о результатах повторной ЭКМП, при этом претензия не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции указал, что заключение о результатах повторной ЭКМП содержит лишь выводы и предложения эксперта, а итоговое решение по результатам осуществления контроля в соответствии с пунктом 58 Порядка проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 19.03.2021 N 231н, принимается комиссией территориального фонда по результатам рассмотрения соответствующего заключения и возражений страховой медицинской организации.

Также суд апелляционной инстанции указал на то, что в рассматриваемом случае именно протокол комиссии от 27.10.2022 N 16 содержит окончательные выводы о допущенных ООО "СМК "РЕСО-Мед" нарушениях при проведении контроля качества предоставления медицинской помощи (необоснованном снятии денежных средств с ГБУЗ "ГП N 175 ДЗМ") и является основанием для применения к нему штрафных санкций, предусмотренных договором о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования (направления фондом в адрес заявителя претензии с требованием об уплате штрафа).

По правилам части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его Определении N 286-О-О от 19.04.2007, граждане и организации вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности; при рассмотрении подобных дел арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права граждан (организаций, иных лиц), соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Прежде всего, при проверке законности оспариваемого решения судам необходимо было установить нарушение прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В настоящем случае ни судом первой инстанции, ни судом апелляционной инстанции не установлено нарушений прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того в соответствии с частью 5 статьи 42 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" при несогласии медицинской организации с заключением Федерального фонда или с решением или заключением территориального фонда она вправе обжаловать это заключение или решение в судебном порядке.

Пунктом 43 Порядка проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения, утвержденного приказом Минздрава России от 19.03.2021 N 231н, по итогам ЭКМП экспертом составляется и направляется в территориальный фонд обязательного медицинского страхования экспертное заключение (протокол) о результатах ЭКМП.

На основании экспертного заключения (протокола) территориальным фондом обязательного медицинского страхования составляется заключение о результатах ЭКМП, в котором указывается сумма неоплаты и (или) уменьшения оплаты оказания медицинской помощи и суммы выставленных штрафов за неоказание, несвоевременное оказание либо оказание медицинской помощи ненадлежащего качества.

В соответствии с пунктом 58 Порядка проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения, утвержденного приказом Минздрава России от 19.03.2021 N 231н, территориальный фонд обязательного медицинского страхования при выявлении нарушений в организации и проведении медико-экономической экспертизы и/или ЭКМП направляет в страховую медицинскую организацию претензию, которая содержит следующие сведения о проведенном контроле за деятельностью страховой медицинской организации: 1) наименование комиссии территориального фонда обязательного медицинского страхования; 2) дату (период) проверки страховой медицинской организации; 3) состав комиссии территориального фонда обязательного медицинского страхования; 4) основание для проведения контроля; 5) выявленные по результатам реэкспертизы факты неисполнения страховой медицинской организацией договорных обязательств по организации и проведению контроля; 6) ответственность страховой медицинской организации за выявленные нарушения; 7) приложения (копии заключений о результатах повторной медико-экономической экспертизы/повторной ЭКМП).

Решения комиссии принимаются простым большинством голосов и оформляются протоколом, который является основанием для составления указанной в пункте 58 порядка проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения, утвержденного приказом Минздрава России от 19.03.2021 N 231н, претензии.

Надлежащая оценка оспариваемому протоколу с точки зрения его ненормативного характера судами также не дана: какие правовые последствия он сам по себе влечет; является ли оспариваемый акт тем ненормативным актом, законность которого может быть проверена арбитражным судом в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах судебная коллегия полагает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Ввиду того, что для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, принятые судами по данному делу решение и постановление подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, дать оценку доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, после чего принять решение в полном соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 12.04.2024, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2024 по делу N А40-18485/23 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

О.В. Анисимова

Судьи

А.А. Дербенев Ю.С. Петропавловская