Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2011 г. N 1625-О-О "Об отказе в принятии жалобы гражданина Глухова Ивана Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, C.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина И.А. Глухова, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин И.А. Глухов оспаривает конституционность положений статьи 33 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации", согласно которым размер пособия по безработице для граждан, уволенных по любым основаниям (за исключением указанных в статье 34 данного Закона) в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имевших в этот период оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня и признанных в установленном порядке безработными, начисляется: в первом (12-месячном) периоде его выплаты исходя из среднемесячного заработка, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы: в первые три месяца - в размере 75 процентов; в следующие четыре месяца - в размере 60 процентов; в дальнейшем - в размере 45 процентов, но во всех случаях не выше максимальной величины пособия по безработице и не ниже минимальной величины пособия по безработице, увеличенных на размер районного коэффициента; во втором (12-месячном) периоде выплаты - в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента (пункт 1);

размеры минимальной и максимальной величин пособия по безработице ежегодно определяются Правительством Российской Федерации (пункт 2).

Как следует из представленных материалов, в соответствии с приказом областного казенного учреждения "Липецкий городской центр занятости населения" от 9 августа 2010 года И.А. Глухову, уволенному 28 июня 2010 года в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации (расторжение трудового договора по инициативе работодателя в случае сокращения численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя), пособие по безработице на основании статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" было назначено к выплате с 29 сентября 2010 года на срок 12 месяцев. Размер пособия по безработице, исчисленный из среднемесячного заработка заявителя (14 348,88 руб.), во всех периодах был ограничен его максимальной величиной (4 900 руб.), установленной на 2010 и 2011 годы постановлениями Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2009 года N 926 и от 12 октября 2010 года N 812 соответственно.

Полагая, что размер пособия исчислен неверно, поскольку ограничен установленным Правительством Российской Федерации максимальным размером, И.А. Глухов обратился с иском к Центру по работе с населением Советского округа города Липецка о взыскании недополученных, по его мнению, сумм (с октября 2010 года по декабрь 2010 года - 13 387,32 руб., с января 2011 года за четыре месяца по 7 490,12 руб. и далее по 5 617 руб. в месяц) в Советский районный суд города Липецка, который своим решением от 15 марта 2011 года отказал в удовлетворении его требований со ссылкой на статью 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". Определением судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда от 18 апреля 2011 года данное решение было оставлено без изменения. В удовлетворении надзорных жалоб заявителя также было отказано (определение судьи Липецкого областного суда от 25 мая 2011 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 июля 2011 года).

По мнению заявителя, оспариваемые положения статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 7, 18, 19 (часть 1), 35 (части 1 и 2), 40 (часть 1) и 55 (часть 2), в той части, в какой они по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, допускают возможность изменения минимальной и максимальной величин пособия по безработице по инициативе Правительства Российской Федерации, а также не учитывают, что размер указанного пособия должен ставиться в зависимость от изменения размера прожиточного минимума.

В силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если этим законом затрагиваются его конституционные права и свободы и если оспариваемый закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Представленными в Конституционный Суд Российской Федерации материалами не подтверждается, что И.А. Глухову назначалось пособие по безработице в размере его минимальной величины, а потому данная жалоба в части, касающейся положений статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" о назначении пособия в указанном размере, не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая целью политики Российской Федерации как правового демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1), гарантирует каждому как свободу труда и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, так и право на защиту от безработицы (статья 37, части 1 и 3) и право на социальное обеспечение (статья 39, часть 1).

По смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 19 (части 1 и 2), правовое регулирование занятости населения и защиты от безработицы должно обеспечивать на равных основаниях лицам, временно лишившимся работы и, следовательно, заработка, трудового дохода, эффективную государственную защиту, направленную на поддержание по крайней мере минимально необходимого для удовлетворения жизненно важных потребностей уровня материального достатка и на содействие в трудоустройстве. Федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации, ее статьями 39, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) полномочия по установлению социальных пособий, при определении их размеров исходит из необходимости решения задач социальной политики государства на конкретно-историческом этапе его развития, а также правовой природы этих выплат.

2.1. Защита от безработицы обеспечивается путем создания системы мер по содействию полной, продуктивной и свободно избранной занятости, предотвращению безработицы, а также специальных мер, направленных на преодоление нежелательных последствий, связанных с потерей работы или невозможностью трудоустройства, и материальную поддержку граждан, не имеющих работы и заработка (трудового дохода) и официально признанных безработными. Такая система мер предусмотрена Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", определяющим правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы (преамбула).

Как следует из названного Закона, безработным гражданам гарантируются социальная поддержка, осуществление мер активной политики занятости населения (включая бесплатное получение услуг по профессиональной ориентации и психологической поддержке, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости), бесплатное медицинское освидетельствование при направлении органами службы занятости на профессиональное обучение, а также финансирование в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов государственной службы занятости населения (пункт 2 статьи 12).

Одной из основных гарантий социальной поддержки безработных, предусмотренных Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", является выплата в течение установленного срока пособия по безработице; к числу иных гарантий этой категории граждан пункт 1 статьи 28 данного Закона относит стипендию за период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки по направлению органов службы занятости, а также участие в оплачиваемых общественных работах. При этом мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан являются расходными обязательствами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"), которые исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета (пункт 2 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

2.2. Целевое назначение пособия по безработице, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, состоит в том, чтобы предоставить безработному гражданину временный источник средств к существованию на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы (постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П и от 22 октября 2009 года N 15-П, определения от 21 декабря 2004 года N 421-О, от 15 ноября 2007 года N 730-О-О и от 12 апреля 2011 года N 550-О-О).

С учетом указанного целевого назначения пособия по безработице устанавливается и порядок определения его размера, в том числе в отношении лиц, ранее имевших работу и заработок. Так, в соответствии со статьей 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" пособие по безработице начисляется гражданам, уволенным по любым основаниям (за исключением граждан, уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, которым данное пособие начисляется в минимальном размере), в течение первого 12-месячного периода - в процентном отношении к утраченному среднемесячному заработку, но только в пределах минимальной и максимальной величин, определяемых ежегодно Правительством Российской Федерации.

Пособие по безработице в настоящее время не является видом страхового обеспечения, предоставляемого в рамках системы обязательного социального страхования, а фактически представляет собой государственное пособие, назначаемое в связи с отсутствием заработка (трудового дохода). Правовая природа этого пособия как разновидности социального обеспечения, предоставляемого за счет средств федерального бюджета, предопределяет достаточно широкую дискрецию федерального законодателя по определению его размеров, критериев их дифференциации, учитывая при этом целевое назначение данной выплаты, ситуацию на рынке труда, имеющиеся у государства материально-финансовые средства и иные социально значимые обстоятельства (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2011 года N 550-О-О).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к различным видам выплат, предоставляемых в порядке социального обеспечения (трудовым пенсиям, пособию по временной нетрудоспособности, пособию по беременности и родам, ежемесячной страховой выплате по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), само по себе установление их максимальных размеров, в том числе посредством ограничения среднего заработка, учитываемого при их исчислении, направлено на обеспечение баланса интересов частных лиц и публичных интересов государства, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан (Постановление от 22 марта 2007 года N 4-П, определения от 18 декабря 2002 года N 368-О, от 11 июля 2006 года N 301-О, от 21 декабря 2006 года N 580-О, от 15 ноября 2007 года N 731-О-О, от 15 апреля 2008 года N 238-О-О, от 21 октября 2008 года N 622-О-О, от 17 декабря 2008 года N 1092-О-О, от 16 апреля 2009 года N 406-О-О и др.); установление максимальной величины пособия по безработице направлено в том числе на сокращение периода безработицы, стимулирование безработного к активному поиску работы и предотвращение необоснованных отказов от нее (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2007 года N 730-О-О).

2.3. Действуя в соответствии с предоставленной ему дискрецией, федеральный законодатель полномочие по определению максимальной и минимальной величин пособия по безработице делегировал Правительству Российской Федерации (пункт 2 статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"), которое во исполнение своих конституционных функций осуществляет регулирование экономических процессов, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ (статьи 13-16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Издание актов Правительства Российской Федерации на основании федеральных законов предусмотрено статьей 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации и частью первой статьи 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Соответственно, при осуществлении полномочия, предоставленного ему пунктом 2 статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", Правительство Российской Федерации связано требованиями законодательных актов. Определяя порядок реализации конституционного права граждан на защиту от безработицы, Правительство Российской Федерации принимает соответствующие решения не произвольно, а на основе действующего законодательства и, кроме того, учитывая объективную оценку экономических показателей, характеризующих состояние рынка труда, а также финансовые ресурсы федерального бюджета Российской Федерации.

2.4. В дополнение к пособию по безработице, не достигающему величины прожиточного минимума, в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения трудоспособным гражданам, временно лишившимся работы и заработка, по крайней мере минимально необходимого для удовлетворения жизненно важных потребностей уровня материального достатка может предоставляться государственная социальная помощь в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме того, действующее законодательство - с учетом положений статьи 39 (часть 3) Конституции Российской Федерации о поощрении добровольного социального страхования и создания дополнительных форм социального обеспечения - наряду с предоставлением пособия по безработице предусматривает ряд механизмов, направленных на оказание безработным дополнительной поддержки. Указанные механизмы закреплены как Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", так и другими законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

В частности, безработные граждане, ранее имевшие работу и заработок, могут принимать участие в оплачиваемых общественных работах, сохраняя при этом право на получение пособия по безработице; граждане могут заключать со страховыми организациями договоры добровольного страхования на случай потери работы; дополнительные гарантии могут предоставлять им и работодатели в соответствии с коллективным договором, соглашением или трудовым договором (абзац второй пункта 3 статьи 24, статьи 25 и 37 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации").

Для безработных, имеющих значительный страховой стаж, предусмотрена дополнительная гарантия в виде увеличения продолжительности периода выплаты пособия по безработице. Так, в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 32 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" гражданам, не достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и имеющим страховой стаж продолжительностью не менее 25 и 20 лет для мужчин и женщин соответственно, а также необходимый стаж на соответствующих видах работ, дающий им право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, предусмотренной статьями 27 и 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", продолжительность периода выплаты пособия по безработице увеличивается сверх установленных 12 месяцев на две календарные недели за каждый год работы, превышающий страховой стаж указанной продолжительности. Данная норма, как следует из дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов, была применена к И.А. Глухову с учетом его страхового стажа, и выплата пособия по безработице продлена на 22 недели - до 31 декабря 2011 года.

2.5. Таким образом, оспариваемые заявителем положения статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в системе действующего правового регулирования не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, а потому его жалоба не отвечает критериям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с требованиями статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Кроме того, ссылка И.А. Глухова на статьи 35 и 40 Конституции Российской Федерации не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации во внимание как необоснованная, поскольку данные конституционные нормы по своему содержанию не имеют непосредственного отношения к оспариваемым им законоположениям.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Глухова Ивана Алексеевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин