Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2011 г. N 74-Г11-23 О признании частично не действующим Закона Республики Саха (Якутия) от 23 мая 1995 г. З N 59-I "Об образовании"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2011 г. N 74-Г11-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Борисовой Л.B. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Алёшиной П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 23 мая 1995 г. З N 59-I "Об образовании" по кассационному представлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) и кассационной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 июня 2011 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.B., объяснения представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Иванова П.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействующими ч. 2 ст. 1, абз. 1 ч. 3 ст. 1, п. 2 ч. 1 ст. 7, чч. 3, 4, 5 и 6 ст. 7, ч. 2 ст. 11 Закона Республики Саха (Якутия) от 23 мая 1995 г. З N 59-I "Об образовании" по тем основаниям, что они приняты с превышением полномочий и содержат нормы, противоречащие положениям Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с последующими изменениями) (далее - Закон РФ "Об образовании").

Верховным Судом Республики Саха (Якутия) заявление удовлетворено частично. Признаны недействующими и не подлежащими применению абз. 1 ч. 3 ст. 1, п. 2 ч. 1 ст. 7, чч. 3, 4, 5 и 6 ст. 7, ч. 2 ст. 11 оспариваемого законодательного акта. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационном представлении заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) просит об отмене судебного постановления в части отказа в признании недействующей ч. 2 ст. 1 оспариваемого акта и принятии нового решения об удовлетворении заявления в полном объёме.

В кассационной жалобе Правительство Республики Саха (Якутия) просит об отмене решения суда в части признания недействующими отдельных законоположений и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о наличии оснований для частичной отмены решения суда.

Установлено, что 23 мая 1995 г. принят Закон Республики Саха (Якутия) З N 59-I "Об образовании" (далее - Закон Республики Саха (Якутия), официально опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости" 23 июня 1995 г., N 19.

Согласно ч. 2 ст. 1 указанного акта реализация государственной политики в сфере образования в Республики Саха (Якутия) осуществляется через деятельность органов государственной власти Республики Саха (Якутия) в пределах своих полномочий.

Отказывая в признании недействующей указанной нормы, суд не усмотрел её несоответствия федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Свой вывод суд мотивировал тем, что предметом регулирования ч. 2 ст. 1 является форма реализации государственной политики Российской Федерации через деятельность органов государственной власти Республики. В данной норме не устанавливается право Республики Саха (Якутия) на осуществление самостоятельной государственной политики Республики Саха (Якутия) и самостоятельных полномочий в этой области. Государственная политика в области образования, как следует из Закона РФ "Об образовании", определяется на уровне Российской Федерации. Однако в регионах отсутствуют территориальные органы Министерства образования Российской Федерации. В связи с этим реализация государственной политики осуществляется в каждом субъекте Российской Федерации через деятельность его государственных органов.

С таким выводом суда согласиться нельзя, поскольку он основан на неправильном толковании норм материального права.

Законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования закреплено Законом РФ "Об образовании". Подпунктом 1 ст. 28 к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены разработка и реализация государственной политики в области образования. Пунктом 1 ст. 29, определяющим исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализация государственной политики в области образования в качестве полномочия органов власти субъектов не предусмотрена. Статьёй 28.1 органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены лишь отдельными полномочиями в области образования, что не свидетельствует о возможности реализации государственной политики в сфере образования в целом. При этом п. 1 ст. 30 отмечено, что установленная ст. 28 и 29 вышеупомянутого Закона компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть изменена иначе как законом.

Из изложенного следует, что судом неправильно применены нормы материального права, что предусмотрено п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ в качестве основания для отмены судебного акта в кассационном порядке.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Таким образом, решение суда об отказе в признании недействующей ч. 2 ст. 1 оспариваемого акта подлежит отмене. Учитывая, что имеющие значение для дела обстоятельства установлены на основании имеющихся материалов дела, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело в суд первой инстанции, принять новое решение и удовлетворить заявление прокурора о признании недействующей ч. 2 ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия).

Что касается обжалуемого решения в остальной части, то оно является законным и обоснованным.

Абзацем 1 ч. 3 ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) установлено, что организационной основой деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по реализации государственной политики в сфере образования является республиканская (государственная) программа развития образования, утверждаемая Президентом Республики Саха (Якутия).

Суд пришёл к правильному выводу о том, что эта норма противоречит ч. 2 ст. 1 Закона РФ "Об образовании", согласно которой организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования. Федеральная целевая программа развития образования разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации.

Как верно указал суд, в оспариваемой норме не содержится ссылок на Федеральную целевую программу. Буквальное толкование абз. 1 ч. 3 ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) состоит в том, что единственной организационной основой деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по реализации государственной политики в сфере образования названа республиканская программа развития образования, утверждаемая Президентом Республики Саха (Якутия).

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) реализация принципа учёта региональных, национальных и этнокультурных особенностей осуществляется через республиканские требования, вводимые в пределах полномочий Республики по примерным учебным программам соответствующих предметов и курсов на основе федеральных государственных образовательных стандартов.

В соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) республиканские требования, вводимые в пределах полномочий Республики по примерным учебным программам соответствующих предметов и курсов на основе федеральных государственных образовательных стандартов, включают в себя:

1) требования к соотношению вариативной части учебных планов основных образовательных программ государственного заказа и общественного образовательного запроса;

2) требования к условиям реализации основных образовательных программ по родным (нерусским) языкам и литературе, национальным культурам народов Республики Саха (Якутия), предметам познания окружающего мира и этнокультурной направленности, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям;

3) требования к результатам освоения соответствующих основных и дополнительных образовательных программ.

Частью 4 этой же статьи установлено, что республиканские требования в части национально-регионального компонента (составляющего) образовательных программ, в том числе учебных планов образовательных учреждений в Республике Саха (Якутия), являются основой для объективной оценки уровня освоения учащимися и выпускниками примерных учебных программ и курсов по родным (нерусским) языкам и литературе, национальным культурам народов Республики Саха (Якутия), предметам познания окружающего мира и этнокультурной направленности, трудового, физического воспитания, подготовки к жизни.

В ч. 5 ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) указано на то, что уполномоченный в области образования орган государственной власти Республики Саха (Якутия) в пределах полномочий Республики вводит республиканские стандарты и требования, в том числе:

1) республиканские стандарты, определяющие содержание учебных программ по языку саха как государственному языку Республики Саха (Якутия);

2) базовый уровень регионального компонента (составляющего) примерных учебных программ по предметам и курсам познания окружающего мира, национально-регионального компонента трудового, физического воспитания, подготовки к жизни, предметов национальной культуры народов Республики Саха (Якутия);

3) республиканские требования к уровню освоения учащимися и выпускниками учебных программ по указанным предметам и курсам.

Частью 6 ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) предусмотрено, что республиканские требования в отношении национально-регионального компонента (составляющего) соответствующих образовательных программ разрабатываются не реже одного раза в десять лет.

Согласно ч. 2 ст. 11 оспариваемого акта образовательные программы специальных (коррекционных) образовательных учреждений разрабатываются на базе основных общеобразовательных программ с учётом особенностей психофизического развития и возможностей обучающихся, воспитанников, а также с учётом региональных, национальных и этнокультурных особенностей и республиканских требований.

Приведённые положения регионального акта, как правильно отметил суд, приняты с превышением полномочий и содержат не соответствующие федеральному законодательству нормы.

Установлено, что одним из принципов государственной политики в области образования, названным п. 2 ст. 2 Закона РФ "Об образовании", является единство федерального культурного и образовательного пространства.

В ст. 3 указанного акта закреплено, что федеральные законы в области образования:

разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;

вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования (п. 2).

Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования (п. 3 ст. 3).

Статьёй 7 Закона РФ "Об образовании" установлены федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию (п. 1). В п. 4 этой статьи отражено, что указанные стандарты включают в себя требования к структуре основных образовательных программ, к соотношению частей образовательной программы и их объёму, к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса; к условиям реализации основных образовательных программ; к результатам освоения основных образовательных программ. При реализации основных образовательных программ для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья могут быть установлены специальные федеральные государственные образовательные стандарты (п. 5 ст. 7). Разработка и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов отнесены к ведению федеральных органов исполнительной власти (п. 6 ст. 7).

В соответствии с п. 6 ст. 9 Закона РФ "Об образовании" основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования обеспечивают реализацию федерального государственного образовательного стандарта с учётом типа и вида образовательного учреждения, образовательных потребностей и запросов обучающихся, воспитанников, региональных, национальных и этнокультурных особенностей и включают в себя учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие духовно-нравственное развитие, воспитание и качество подготовки обучающихся.

Статьёй 14 Закона РФ "Об образовании", определяющей общие требования к содержанию образования, предусмотрено, что уполномоченные федеральные государственные органы обеспечивают разработку на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учётом их уровня и направленности, которые могут включать в себя базисный учебный план и (или) примерные программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и должны учитывать региональные, национальные и этнокультурные особенности (пп. 5.1; 5.2; 5.3).

В приложении к приказу Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 октября 2009 г. N 373, действующему в редакции от 26 ноября 2010 г., имеется подробное описание каждого из требований, составляющих федеральный государственный образовательный стандарт, по предметам, в частности по результатам освоения родного (нерусского) языка, литературного чтения на родном языке.

Утверждение федеральных государственных образовательных стандартов и установление федеральных государственных требований закреплено подп. 14 ст. 28 Закона РФ "Об образовании" в качестве полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования.

Подпунктом 5.2 п. 1 ст. 29 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов и требований примерных основных образовательных программ с учётом их уровня и направленности (в части учёта региональных, национальных и этнокультурных особенностей). Участие указанных органов в разработке образовательных программ может выражаться в регулярном изучении этнокультурных потребностей и языковых прав участников образовательного процесса, разработке и принятии законов об изучении государственного языка субъекта, в изучении, анализе особенностей субъекта, в том числе региональных, национальных и этнокультурных особенностей, представлении предложений и замечаний с целью последующего включения федеральным органом определённых положений в образовательные программы.

Проанализировав действующее законодательство, суд обоснованно пришёл к выводу о том, что право установления региональных требований, обязательных при реализации основных образовательных программ, в том числе и по примерным учебным программам определённых предметов, органам государственной власти субъекта Российской Федерации не предоставлено.

Судом отмечено, что приведённые в ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) региональные требования фактически составляют сущность федеральных государственных образовательных стандартов. Установление в оспариваемом акте региональных (не предусмотренных федеральным законодательством) требований нарушает единство образовательного пространства Российской Федерации, поскольку допускает возможность недифференцированного подхода к преподаванию и изучению государственных языков и иных определённых предметов на территории Республики, а также допускает возможность нарушения прав определённых категорий обучающихся, к которым предъявлены региональные требования к условиям реализации основных образовательных программ по определённым предметам и результатам освоения этих программ.

Также правомерно судом сделан вывод о недопустимости установления региональных (республиканских) требований к образовательным программам специальных (коррекционных) образовательных учреждений.

В соответствии с п. 2 ст. 17 Закона РФ "Об образовании" образовательные программы специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями разрабатываются на базе основных общеобразовательных программ с учётом особенностей психофизического развития и возможностей обучающихся, воспитанников.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда об удовлетворении заявления прокурора является законным и обоснованным.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушений норм материального и процессуального права, предусмотренных законом в качестве основания для отмены решения, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в кассационной жалобе.

Руководствуясь ст. 360, п. 1 ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 июня 2011 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожкова В.Н.

Судьи

Борисова Л.B.

Ксенофонтова О.А.