Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2011 г. N 83-Г11-16 О признании недействующей статьи 28 Закона Брянской области от 15 июня 2007 г. N 88-З "Об административных правонарушениях на территории Брянской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2011 г. N 83-Г11-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Алешиной П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Федоренко Т.Е. на решение Брянского областного суда от 27 сентября 2011 года, которым отказано в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Федоренко Т.Е. о признании недействующей статьи 28 Закона Брянской области от 15 июня 2007 года N 88-З "Об административных правонарушениях на территории Брянской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Федоренко Т.Е. - Коломоец А.Д., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей Брянской областной Думы Гурова В.И. и Администрации Брянской области Лысенко Е.А., возражавших против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

31 мая 2007 года Брянской областной Думой принят и 15 июня 2007 года подписан Губернатором Брянской области закон N 88-З "Об административных правонарушениях на территории Брянской области" (далее - Закон).

Закон официально опубликован в печатном издании "Брянский рабочий" 3 июля 2007 года N 98.

В соответствии со статьей 28 указанного Закона осуществление транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом по межмуниципальным, муниципальным или пригородным маршрутам регулярных перевозок без заключения договора на право осуществления коммерческих перевозок по маршруту регулярных перевозок с уполномоченным органом Брянской области или органом местного самоуправления, а равно осуществление транспортного обслуживания населения по маршрутам, не открытым в порядке, установленном законодательством Брянской области и (или) муниципальными правовыми актами, влечет наложение административного штрафа:

на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Индивидуальный предприниматель Федоренко Т.Е. обратилась в суд с заявлением о признании недействующей статьи 28 Закона Брянской области от 15 июня 2007 года N 88-З (в редакции Закона Брянской области от 4 марта 2011 года N 16-З), ссылаясь на её противоречие статьям 18, 22, 23 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований Федоренко Т.Е., имеющая лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, указала на то, что оспариваемая ею норма под угрозой привлечения к административной ответственности вводит ограничение предпринимательской деятельности, свободы конкуренции, поскольку ставит в равное положение как лиц осуществляющих перевозки по маршрутам не открытым в порядке, предусмотренном законодательством Брянской области и муниципальными правовыми актами и без заключения договора с уполномоченным органом, но имеющим право на осуществление указанных перевозок в ином определенном законом порядке, так и лиц, осуществляющих перевозки по маршрутам, не открытым в установленном законом порядке.

Решением Брянского областного суда от 27 сентября 2011 года отказано в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Федоренко Т.Е.

Федоренко Т.Е. в кассационной жалобе просит решение отменить как незаконное и необоснованное.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции установлено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 указанного Кодекса к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу подпунктов 12 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) и установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации - Брянской области от 15 июня 2007 года N 88-З "Об административных правонарушениях на территории Брянской области" в статье 28 установлено, что осуществление транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом по межмуниципальным, муниципальным или пригородным маршрутам регулярных перевозок без заключения договора на право осуществления коммерческих перевозок по маршруту регулярных перевозок с уполномоченным органом Брянской области или органом местного самоуправления, а равно осуществление транспортного обслуживания населения по маршрутам, не открытым в порядке, установленном законодательством Брянской области и (или) муниципальными правовыми актами, влечет наложение административного штрафа:

на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

При этом правомочия субъекта Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения реализованы в Брянской области посредством принятия Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (далее - Закон Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З), в соответствии со статьей 10 которого открытие, закрытие и изменение пригородных, межмуниципальных и муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется уполномоченными органами с учетом потребности населения в перевозках, возможности обеспечения безопасных условий перевозки.

Согласно статье 12 Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З индивидуальные предприниматели и юридические лица вправе осуществлять коммерческие перевозки по маршрутам регулярных перевозок лишь после заключения по результатам конкурса договора на право осуществления коммерческих перевозок на маршруте регулярных перевозок с уполномоченным органом исполнительной власти Брянской области или органами местного самоуправления. Договор об организации перевозок заключается по результатам конкурса.

Таким образом, оспариваемыми нормами законодательства субъекта установлена административная ответственность за нарушение требований, установленных законодательством субъекта. Заявительница ставит вопрос о признании данных норм не соответствующими федеральному законодательству и нарушающими её права на осуществление предпринимательской деятельности на территории Брянской области в соответствии с федеральным законодательством.

Из анализа действующего законодательства следует, что согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (часть 1 стать 1; часть 1 статьи 8); соответственно, каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34), не допускаются экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34), а также установление на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74).

Исходя из того, что право на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (часть 3 статья 17, части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), государство при осуществлении регулирования и защиты данного конституционного права, в том числе посредством гражданского и административного законодательства и установления правовых основ единого рынка (пункты "ж", "о" статьи 71, пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), призвано обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений.

Как указал в Постановлении N 16-П от 13 июля 2010 года Конституционный Суд Российской Федерации, реализация права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, как связанного с использованием транспортных средств, являющихся источником повышенной опасности, обусловливает необходимость принятия особых мер обеспечения безопасности пассажиров и других участников дорожного движения и введения обоснованных требований, в том числе ограничительного характера. Следовательно, нормативной правовой основой достижения баланса между свободой предпринимательской деятельности и интересами обеспечения безопасности в сфере транспортного обслуживания населения является именно федеральное законодательное регулирование, осуществляемое как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Перечисляя виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, федеральный законодатель отнес к деятельности, требующей получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем специального разрешения (лицензии) на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя (статья 4 и пункт 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Определив в качестве основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении, соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" закрепил и основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

При наличии указанных норм федерального законодательства, как указал в Постановлении N 16-П от 13 июля 2010 года Конституционный Суд Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности и организации транспортного обслуживания населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.

Таким образом, полномочные органы государственной власти Брянской области как субъекта Российской Федерации, исходя из потребностей конкретизации федерального законодательства, могут принимать нормативные правовые акты, в том числе по организации транспортного обслуживания населения (в том числе, по порядку открытия маршрутов и заключению договоров на выполнение пассажирских перевозок на территории Брянской области), но без установления таких дополнительных условий, которые фактически могут представлять собой ограничение прав и свобод.

Названные положения Закон Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З проверялись судом и признаны соответствующими федеральному законодательству, соответственно, они содержат (конкретизируют) только те обязательные предписания - ограничения экономической деятельности, которые легитимно установлены в сфере регулирования правоотношений в области безопасности дорожного движения и организации транспортного обслуживания населения федеральным законодательством.

Между тем, за нарушение федерального законодательства в данной сфере установлена административная ответственность в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации.

Статья 14.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). В части 2 указанной статьи предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна); в части 3 и 4 - за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением (и, соответственно, грубым нарушением) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Поскольку в объем лицензирования, установленного федеральным законодательством, входят все возможные ограничения предпринимательской деятельности, ответственность за нарушение установленных ограничений может быть установлена только федеральным законодательством. При этом, как следует из вышеназванного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, то установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, а, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства. Иное означало бы нарушение принципа недопустимости ограничения экономических прав субъектов предпринимательской деятельности нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые нормы статьи 28 Закона, устанавливающие административную ответственность за осуществление транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом по межмуниципальным, муниципальным или пригородным маршрутам регулярных перевозок без заключения договора на право осуществления коммерческих перевозок по маршруту регулярных перевозок с уполномоченным органом Брянской области или органом местного самоуправления, а равно осуществление транспортного обслуживания населения по маршрутам, не открытым в порядке, установленном законодательством Брянской области и (или) муниципальными правовыми актами, противоречат федеральному законодательству в сфере организации транспортного обслуживания населения и приняты с превышением полномочий, поскольку федеральным законодательством уже установлены легитимные ограничения в указанной сфере (требования лицензирования) и за них установлена административная ответственность федеральным законом - Кодексом об административных правонарушениях в Российской Федерации.

Нормативное правовое регулирование вопросов организации транспортного обслуживания населения как вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как это следует из приведенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации должно иметь не ограничительный, а исключительно конкретизирующий характер, стимулирующий развитие данной сферы правоотношений, в данном случае - побуждающий предпринимателей заключать договоры на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам, перевозки по которым менее привлекательны с экономической, но значимы с социальной точки зрения (к примеру, в отдаленные, малонаселенные пункты), установление же административной ответственности нельзя отнести к мерам стимулирующего характера.

Оспариваемые положения закона Брянской области, кроме того, содержат бланкетную норму, в которой содержится отсылка к иным нормативным правовым актам: установлена ответственность за "осуществление транспортного обслуживания населения по маршрутам, не открытым в порядке, установленном законодательством Брянской области и (или) муниципальными правовыми актами". Когда как в статье 2.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации определено понятие "административное правонарушение", в соответствии с которым объективная сторона административного правонарушения состоит в конкретном действии (бездействии) лица, которое является противоправным и влечет установленную Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации административную ответственность.

Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, по мнению Судебной коллегии должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.

Как отмечено выше, по своей юридической конструкции оспариваемая норма является бланкетной, но в отличие от бланкетных норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, она не содержит указания на то, нарушение каких конкретно требований, предусмотренных законодательством Брянской области и (или) муниципальными правовыми актами по организации транспортного обслуживания населения, влечет административную ответственность.

Более того, указанные положения статьи 28 Закона содержат ссылку не к конкретным статьям названных в диспозиции нормативных правовых актов, а, как следует из буквального прочтения, ко всему действующему законодательству Брянской области и (или) муниципальным правовым актам в сфере организации транспортного обслуживания населения, то есть оспариваемая норма предоставляет простор для административного усмотрения и установления административной ответственности по основаниям, установленным не законом субъекта об административных правонарушениях, а иными актами законодательства как субъекта Российской Федерации, так и муниципальными правовыми актами.

На основании анализа указанного правового регулирования, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемая норма не соответствует требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, что тем более недопустимо в границах одного субъекта Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

И, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П).

Исходя из требований федерального законодательства и учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что оспариваемая Федоренко Т.Е. статья 28 Закона Брянской области от 15 июня 2007 года N 88-З "Об административных правонарушениях на территории Брянской области" противоречит федеральному законодательству, а принимая во внимание, что собирания дополнительных доказательств в данном деле не требуется, подлежит признанию недействующей с момента принятия такого решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 27 сентября 2011 года отменить, принять по делу новое решение, которым заявление индивидуального предпринимателя Федоренко Т.Е. удовлетворить.

Признать недействующей статью 28 Закона Брянской области от 15 июня 2007 года N 88-З "Об административных правонарушениях на территории Брянской области" с момента принятия настоящего решения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишина В.И.

Горчакова Е.В.