Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. N 252-О-О "По жалобе гражданки Семенёвой Ларисы Александровны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 6 статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д.  Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, C.П.Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки Л.А. Семенёвой, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка Л.А. Семенёва оспаривает конституционность положений пункта 6 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей не допускается; подписи, собранные с нарушением положений данного пункта, являются недействительными.

Как следует из представленных материалов, Л.А. Семенёва, являясь главой муниципального образования - поселка Нарышкино Урицкого района Орловской области и находясь в кратковременном отпуске, лично собирала подписи в поддержку своей кандидатуры на предстоявших выборах главы этого муниципального образования. Решением избирательной комиссии городского поселения Нарышкино на основании оспариваемых положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" подписи, собранные лично Л.А. Семенёвой, были признаны недействительными и ей отказано в регистрации в качестве кандидата на указанную должность. Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами кассационной и надзорных инстанций, было также отказано в удовлетворении ее требования об отмене указанного решения избирательной комиссии.

По мнению заявительницы, оспариваемые законоположения нарушают принцип равенства прав и свобод граждан, право на свободное выражение мнений, право на местное самоуправление, избирательные права и тем самым противоречат статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32, часть 1), в том числе право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, часть 2), исходит из того, что эти права в Российской Федерации как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права на основе конституционных принципов равенства всех перед законом и судом и равноправия (статья 1, часть 1; статья 2; статья 17, часть 1; статья 19, части 1 и 2).

Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, входя в нормативное содержание конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, получает признание в системе конституционного регулирования, в частности в качестве средства организации местного самоуправления, которое в Российской Федерации признается и гарантируется как одна из основ конституционного строя, является формой осуществления народом своей власти и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе путем выборов представительных органов и должностных лиц муниципальных образований (статьи 12, 130 и 131 Конституции Российской Федерации). Соответственно, избирательные права имеют определенные особенности реализации в системе местного самоуправления, где они призваны создавать широкие возможности для непосредственного участия граждан в муниципальном избирательном процессе, что относится и к реализации пассивных избирательных прав, включая институт сбора подписей в целях выдвижения кандидатов на выборные должности. Деятельность граждан в данной сфере не может, однако, нарушать права и свободы других лиц и должна носить законный характер (статья 15, часть 2; статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).

В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации, рассматриваемых в системном единстве с нормами ее статей 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "н" части 1) и 76 (части 1 и 2), государство в лице федерального законодателя для обеспечения эффективных гарантий всеобщего равного избирательного права, а также для защиты иных конституционно признаваемых ценностей может и должно определять порядок и условия реализации гражданами их права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Осуществляя возложенные на него полномочия, федеральный законодатель вправе при необходимости вводить ограничения избирательных прав для достижения конституционно значимых целей, включая изъятия из принципа всеобщности пассивного избирательного права (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 797-О-О и от 1 июня 2010 года N 757-О-О). При этом недопустимо искажение конституционных принципов избирательного права, как и посягательство на основное содержание принадлежащих гражданам Российской Федерации прав.

3. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", с тем чтобы гарантировать реализацию демократических принципов и норм избирательного права, исключает участие в сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов) органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, равно как и принуждение избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, а последствием нарушения этого требования признает недействительность подписей (пункт 6 статьи 37).

Такое правовое регулирование является отражением конституционного принципа свободных выборов, одной из гарантий которых служит запрет на оказание в любой форме давления на избирателей в целях их принуждения к совершению тех или иных юридически значимых действий в рамках избирательных процедур. Поскольку у органов публичной власти сосредоточены административно-финансовые, информационные и иные ресурсы, то установление для них запрета на участие в сборе подписей в поддержку выдвижения кандидата на выборах нельзя считать необоснованным; этот запрет является необходимым с точки зрения защиты свободных выборов как ценности, относящейся к основам конституционного строя.

Оспариваемые законоположения прямо называют в качестве адресатов запрета участвовать в сборе подписей лишь органы местного самоуправления и не упоминают о главах муниципальных образований, но это само по себе не означает, что такой запрет их не затрагивает. По смыслу ранее сформулированной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, термины "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" в их конституционно-правовом понимании не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение от 26 сентября 1996 года N 92-О).

Вместе с тем нельзя не учитывать, что, несмотря на общие с другими органами местного самоуправления черты, институт главы муниципального образования имеет свою специфику, поскольку, в частности, глава муниципального образования может рассматриваться как обладающий характеристиками единоличного органа местного самоуправления и выборного должностного лица. При этом законодательство не дает оснований считать, что любые действия лица, замещающего должность главы муниципального образования, когда бы они ни совершались, следует квалифицировать как относящиеся к деятельности органа местного самоуправления, если иметь в виду, например, возможность временного освобождения такого лица от выполнения возложенных на него должностных обязанностей (пребывание в отпуске).

Как это вытекает из положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", наличие должностного (служебного) статуса не препятствует участию в выборах в качестве кандидата, но предполагает необходимость - для кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе, равно как и являющихся членами органов управления организаций независимо от формы собственности, - освобождения от выполнения должностных (служебных) обязанностей (пункт 2 статьи 40). Хотя для глав муниципальных образований подобного требования не установлено, нет оснований полагать, что их нахождение в отпуске порождает с точки зрения избирательного законодательства иные правовые последствия, нежели те, которые предусмотрены для муниципальных служащих, и что их действия, совершаемые в течение этого времени, должны быть во всяком случае квалифицированы как сопряженные с реализацией должностного (служебного) статуса.

В связи с этим сам по себе факт обладания правовым статусом главы муниципального образования не может рассматриваться как безусловное препятствие для участия в сборе подписей, однако такое участие возможно лишь в порядке, не противоречащем действующему законодательству.

Для кандидатов, замещающих выборные муниципальные должности, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" специально оговаривает недопустимость использования преимуществ своего должностного положения, определяя, какие именно действия под этим понимаются (пункты 1 и 5 статьи 40). Исключение возможности использования должностного положения в целях влияния на процесс и итоги выборов, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, обеспечивает реализацию конституционных гарантий свободы волеизъявления, права граждан на участие в демократических, свободных и периодических выборах как высшем непосредственном выражении принадлежащей народу власти, равенства избирательных прав, защиты демократических принципов и норм избирательного права, в том числе требования о равенстве прав кандидатов на выборах (Определение от 25 декабря 2003 года N 457-О).

Из этого следует, что лица, замещающие должность главы муниципального образования, не вправе участвовать в сборе подписей при непосредственном исполнении своих полномочий, в том числе в ходе служебных командировок, тогда как такая возможность для них не исключается при освобождении от должностных обязанностей (например, кратковременный отпуск) в течение соответствующего периода избирательной кампании.

Личное участие названных лиц в сборе подписей обусловлено целями реализации их собственного пассивного избирательного права. В условиях местного самоуправления, в особенности в муниципальных образованиях низового, поселенческого уровня (как в деле заявительницы), важное значение имеет поддержание непосредственных взаимоотношений населения с органами муниципальной власти, когда граждане-избиратели заинтересованы в личных контактах с кандидатом, замещающим должность главы муниципального образования. Соответственно, возможность для лица, являющегося главой муниципального образования, лично осуществлять сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатом на выборах в органы местного самоуправления, если это имеет место вне связи с его должностной деятельностью, способствует укреплению демократических начал организации публичной власти и повышению ответственности выборного должностного лица перед населением.

4. Таким образом, положения пункта 6 статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в системе действующего избирательного законодательства не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявительницы, поскольку они не исключают возможность для лица, замещающего должность главы муниципального образования, осуществлять лично сбор подписей в поддержку его выдвижения кандидатом на выборах в органы местного самоуправления, если это сопряжено с освобождением данного лица от исполнения должностных обязанностей и не связано с использованием преимуществ его должностного положения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений (постановления от 23 февраля 1999 года N 4-П и от 28 марта 2000 года N 5-П и др.). Следовательно, действия лица, замещающего должность главы муниципального образования, по сбору подписей, если они отвечают указанным критериям, не могут оцениваться иначе, чем это вытекает из настоящего Определения.

Выяснение же того, имелись ли в процессе сбора подписей Л.А. Семенёвой факты, свидетельствующие об использовании ею преимуществ своего должностного положения, как и проверка законности и обоснованности вынесенных в отношении нее судебных решений не входят в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, определенную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобу гражданки Семенёвой Ларисы Александровны не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин