Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2012 г. N 58-Г11-36 Об отказе в признании недействующим пункта 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 04.06.2008 года N 135-пр, в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2012 г. N 58-Г11-36

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Еременко Т.И.,

судей Калининой Л.А. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 22 ноября 2011 года, которым удовлетворены заявления ЗАО "Финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и ООО "Реликт": признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 4 июня 2008 года N 135-пр, в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя ЗАО "Финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и ООО "Реликт" Азарниной И.В., возражавшей против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

ЗАО "Финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и ООО "Реликт", являющиеся арендаторами лесных участков, обратились в Хабаровский краевой суд с заявлениями о признании недействующим пункта 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 4 июня 2008 года N 135-пр, в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.

По мнению заявителей, оспариваемая норма противоречит статьям 1, 2, 67, 70 Лесного кодекса РФ, предусматривающим, что граждане и юридические лица, использующие лесные участки, переданные им в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование, самостоятельно заключают гражданско-правовые договоры на выполнение комплекса работ по лесоустройству в отношении названных лесных участков и осуществляют приемку выполненных работ в соответствии с гражданским законодательством. Этой нормой лесничий, не являющийся субъектом гражданско-правовых отношений и заказчиком лесоустроительных работ, наделен функциями по организации и проведению приемки таких работ, что противоречит статье 70 Лесного кодекса РФ и статьям 2, 702 Гражданского кодекса РФ. Ни Лесным кодексом РФ (пункт 3 статьи 96), ни Правилами проведения лесоустройства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 июня 2007 года N 377, ни Лесоустроительной инструкцией, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов РФ от 6 февраля 2008 года N 31, не предусмотрены функции лесничих по организации и проведению приемки лесоустроительных работ.

Заявители полагали также, что пункт 2.1.4 Порядка принят с нарушением полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку им не предоставлено полномочий по принятию нормативных правовых актов в области гражданского законодательства; регламентирующих вопросы, связанные с проведением лесоустройства; расширять полномочия лесничих. Кроме того, пункт вызывает неоднозначное толкование, что является самостоятельным основанием для признания его недействующим.

Решением Хабаровского краевого суда от 22 ноября 2011 года требования ЗАО "Финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и ООО "Реликт" удовлетворены.

В кассационной жалобе правительства Хабаровского края ставится вопрос об отмене указанного решения в связи с тем, что судом неправильно определен предмет осуществленного порядком регулирования, соответственно неправильно применены нормы материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что постановлением правительства Хабаровского края от 4 июня 2008 года N 135-пр утвержден Порядок деятельности лесничих на территории Хабаровского края.

Порядок разработан в соответствии со статьей 23 Лесного кодекса РФ и устанавливает порядок деятельности лесничих при обеспечении ими реализации лесохозяйственного регламента в лесничествах на территории Хабаровского края.

Согласно пункту 1.2 Порядка лесничим является должностное лицо краевого государственного учреждения в области лесного хозяйства, осуществляющего управление лесничеством в установленных границах.

Разделом 2 Порядка определены функции лесничих по обеспечению реализации лесохозяйственных регламентов в лесничествах. В их числе организация и проведение приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса (пункт 2.1.4).

Приведенная норма пункта 2.1.4 Порядка оспаривается заявителями.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд согласился с доводами заявителей и пришел к выводу о том, что оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, обладающего полномочиями по проведению лесоустройства, но не по установлению порядка проведения лесоустройства. Последнее в соответствии с пунктом 26 статьи 81 Лесного кодекса РФ является полномочием Российской Федерации и регулируется федеральными органами исполнительной власти (Правилами проведения лесоустройства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 июня 2007 года N 377, Лесоустроительной инструкцией, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов РФ от 6 февраля 2008 года N 31). Ни Лесным кодексом РФ, ни Правилами проведения лесоустройства, ни Лесоустроительной инструкцией не предусмотрено такого вида лесоустроительных работ как организация и проведение приемки лесничими лесоустроительных работ, выполненных лицами, использующими леса; не предусмотрены функции лесничих по организации и проведению таких работ.

Суд полагал, что лесничий, не являясь стороной договора на выполнение работ по лесоустройству, следовательно, и участником правоотношений, регулируемых гражданским законодательством, не может быть наделен функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству.

Кроме того, суд усмотрел возможность неоднозначного толкования оспариваемой нормы, в частности слова "приемка", которое, по мнению суда, может пониматься как контроль качества проведения лесоустроительных работ, проверка, оценка.

Судебная коллегия не может согласиться с приведенными выводами суда, полагая, что судом неправильно определен характер правоотношений, урегулированных оспариваемой нормой.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно части 5 статьи 2 Лесного кодекса РФ на основании и во исполнение Лесного кодекса РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

В соответствии со статьей 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 ст. 81 Лесного кодекса РФ, а также по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса РФ (пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ).

Изложенное свидетельствует о том, что проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением проектирования лесничеств и лесопарков и проектирования эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков леса (пункты 1, 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса РФ) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

То обстоятельство, что отдельные виды работ по лесоустройству (проектирование лесных участков, закрепление на местности местоположения их границ, таксация лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов) обеспечиваются на основании договоров, заключенных в соответствии с гражданским и лесным законодательством, гражданами и юридическими лицами, использующими леса, в отношении лесных участков, предоставленных им в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование (подпункт "б" пункта 12 Правил проведения лесоустройства, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 июня 2007 года N 377), не свидетельствует о том, что лица, использующие леса, наделяются государственными полномочиями по проведению лесоустройства лесных участков на землях лесного фонда, находящихся в соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса РФ в федеральной собственности.

Судебная коллегия соглашается с доводом кассационной жалобы правительства Хабаровского края о том, что лесоустройство как часть государственной системы управления лесами следует отличать от лесоустроительных работ, сутью которых является изготовление материалов лесоустройства.

Лесопользователи могут заказать по гражданско-правовым договорам изготовление материалов лесоустройства, но они должны быть приняты уполномоченными органами государственной власти.

В соответствии с оспариваемым пунктом 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края правительство Хабаровского края определило лесничего в качестве лица, которое осуществляет приемку работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 названного Порядка лесничим является должностное лицо краевого государственного учреждения в области лесного хозяйства, осуществляющего управление лесничеством в установленных границах; деятельность лесничих организует и обеспечивает управление лесами правительства Хабаровского края.

Управление лесами правительства Хабаровского края является органом исполнительной власти края, осуществляющим полномочия в области лесных отношений; оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему учреждения (пункты 1.1, 1.4 Положения об управлении лесами правительства Хабаровского края, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 21 сентября 2007 года N 185-пр).

Статья 23 Лесного кодекса РФ определяет, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. В отношении них осуществляется установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра.

Порядок деятельности лесничих на территории Хабаровского края принят в целях реализации статьи 23 Лесного кодекса РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что сам Порядок и оспариваемая в настоящем деле норма приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации.

Устанавливая порядок деятельности лесничих, оспариваемый нормативный правой акт не устанавливает правил проведения лесоустройства, что является полномочием органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 статьи 81 Лесного кодекса РФ.

В соответствии с пунктом 2.1.4 Порядка лесничие организуют и проводят приемку работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.

Обязанность лиц, использующих леса, представлять документированную информацию, в том числе о лесных участках, о количественных, качественных, экономических характеристиках лесов, предусмотрена частью 4 статьи 91 Лесного кодекса РФ.

В соответствии со статьей 69 Лесного кодекса РФ при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков.

Согласно статье 69.1 Лесного кодекса РФ таксация лесов проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов.

Документированная информация о лесных участках, о количественных, качественных, экономических характеристиках лесов содержится в государственном лесном реестре (часть 2 статьи 91 Лесного кодекса РФ), который ведется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 9 статьи 91 Лесного кодекса РФ).

При таких данных нельзя признать правильным вывод суда о том, что оспариваемым пунктом Порядка на лиц, использующих леса, возложена дополнительная, не предусмотренная законом обязанность.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что лесничий, не являясь субъектом гражданско-правовых отношений и стороной договора о проведении лесоустроительных работ, не может быть наделен функцией по организации и проведению приемки работ по лесоустройству. В обоснование своего вывода суд сослался на статью 70 Лесного кодекса РФ, статьи 2 и 702 Гражданского кодекса РФ.

Судебная коллегия полагает, что таковой вывод является следствием неправильного определения судом характера правоотношений, регулируемых оспариваемой нормой.

Гражданско-правовые отношения возникают между сторонами договора, каковыми являются лица, использующие леса (заказчики), и организации, с которыми заключен договор на проведение лесоустроительных работ (исполнители).

Предметом регулирования, осуществленного оспариваемым пунктом Порядка, являются не гражданско-правовые отношения между сторонами договора на проведение лесоустроительных работ, а организация и проведение лесничими приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса, т.е. отношения между лесничим и лицами, использующими леса. Лесничий принимает работы по лесоустройству, выполненные лицами, использующими леса, в рамках правоотношений по использованию лесов, которые регулируются нормами лесного законодательства.

По мнению Судебной коллегии, оспариваемая норма не вызывает неоднозначного толкования и определяет функцию лесничих по организации и проведению работ по лесоустройству от лиц, использующих леса.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия не может признать решение суда законным и обоснованным и находит его подлежащим отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявлений ЗАО "Финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и ООО "Реликт".

Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 22 ноября 2011 года отменить и вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявлений ЗАО "Финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и ООО "Реликт" о признании недействующим пункта 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 4 июня 2008 года N 135-пр, в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.

Председательствующий

Еременко Т.И.

Судьи

Калинина Л.А.

Ксенофонтова О.А.