Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2012 г. N 42-АПГ12-1 О признании недействующим пункта 1.3 Порядка однократного бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Республики Калмыкия, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в г. Элисте, утв. постановлением Правительства Республики Калмыкия от 21 марта 2011 г. N 58

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2012 г. N 42-АПГ12-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А., Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора Республики Калмыкия на решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 17 января 2012 г. об оставлении без удовлетворения заявления прокурора Республики Калмыкия о признании недействующим пункта 1.3 Порядка однократного бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Республики Калмыкия, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в г. Элисте, утверждённого постановлением Правительства Республики Калмыкия от 21 марта 2011 г. N 58.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Правительства Республики Калмыкия Мукубенова В.П., просившего решение оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение незаконным и необоснованным и поэтому подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Республики Калмыкия от 21 марта 2011 г. N 58 утверждён Порядок однократного бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Республики Калмыкия, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в г. Элисте (далее - Порядок).

Постановление опубликовано в газете "Хальмг Унн" от 30 марта 2011 г., N 51.

Пункт 1.3 Порядка изложен в следующей редакции:

"Заявления граждан о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков удовлетворяются по мере формирования перечня земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность гражданам, в порядке поступления и регистрации таких заявлений.

Формирование земельных участков, подлежащих включению в перечень для бесплатного предоставления в собственность граждан, осуществляется в соответствии с документацией по планировке территории, утверждённой в порядке и на основании действующих документов территориального планирования и градостроительного зонирования".

Прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу данного пункта 1.3.

В обоснование заявления прокурор сослался на наличие в оспариваемой норме коррупциогенного фактора, поскольку не установлен конкретный срок формирования перечня предоставляемых земельных участков, что влечёт за собой возможность произвольного установления таких сроков и соответственно сроков предоставления земельных участков, тем самым допускаются необоснованно широкие пределы административного усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

По мнению прокурора, такое правовое регулирование противоречит Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (с последующими изменениями), части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пункту "а" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Правительство Республики Калмыкия и привлечённое к участию в деле Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия возражали против удовлетворения заявления прокурора Республики Калмыкия, ссылаясь на невозможность правовой регламентации срока формирования перечня земельных участков, подлежащих бесплатной передаче в собственность граждан, ввиду обязательности предварительного проведения работ по формированию каждого земельного участка в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 17 января 2012 г. прокурору Республики Калмыкия отказано в удовлетворении заявления.

В апелляционном представлении прокурор Республики Калмыкия просит данное решение отменить, как вынесенное с нарушением материального и процессуального права.

Изучив доводы апелляционного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам полагает решение суда подлежащим отмене.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что коль скоро федеральным законом не установлено, с какой периодичностью, в какие временные промежутки должен формироваться перечень земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность, срок его действия, каковы его минимальные и максимальные значения; кроме того, на каждом этапе формирования перечня земельных участков уполномоченный орган вступает в договорные отношения с контрагентами, по согласованию с ними определяет сроки выполнения работ, оказания услуг, то нет оснований для вывода о коррупциогенной составляющей оспариваемого положения по мотиву отсутствия в оспариваемой норме конкретного срока формирования перечня земельных участков.

Такой вывод сделан без учёта того, что реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий в области отношений, регулируемых земельным законодательством, предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределённость содержания правовой нормы не может обеспечить её единообразное понимание, создаёт возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 29 июня 2004 г. N 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункт "а" части 3), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, к коррупциогенному фактору.

Как следует из текста оспариваемого постановления, Правительство Республики Калмыкия, устанавливает в целях реализации пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 5 Закона Республики Калмыкия от 9 апреля 2010 г. N 177-IV-З "О регулировании земельных отношений в Республике Калмыкия" такой порядок бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Республики Калмыкия, - участникам Великой Отечественной войны; родителям (родителю) многодетной семьи, имеющей в своём составе трёх и более несовершеннолетних детей, в том числе усыновленных, принятых под опеку (попечительство), при котором срок формирования перечня земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность указанным категориям граждан, не определён, что не исключает решения данного вопроса с длительными дополнительными временными ресурсами и, как следствие, вносит неясность в организационный механизм реализации права граждан на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.

Поскольку неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает подлежащим удовлетворению заявление прокурора о признании недействующим пункта 1.3 Порядка в той мере, в какой исключается указание срока формирования перечня земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность гражданам.

Иное означает ослабление права граждан на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 17 января 2012 г. отменить, вынести новое решение, которым заявление прокурора Республики Калмыкия удовлетворить, признать недействующим с момента вступления в законную силу настоящего решения пункт 1.3 Порядка однократного бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Республики Калмыкия, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в г. Элисте, утверждённого постановлением Правительства Республики Калмыкия от 21 марта 2011 г. N 58 в той мере, в какой исключается указание срока формирования перечня земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность гражданам.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Ксенофонтова О.А.