Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2012 г. N 52-АПГ12-1 Суд отменил ранее принятое решение в части отказа прокурору о признании недействующей статьи 23 Закона Республики Алтай от 19.10.2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай", вынеся новое решение, которым заявление прокурора в этой части удовлетворил, поскольку редакция данной статьи в части слова "организаций" допускает возможность неоднозначного её толкования относительно определения круга субъектов, на который она распространяет своё действие, и, следовательно, произвольного её применения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2012 г. N 52-АПГ12-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В., Калининой Л.А.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора Республики Алтай на решение Верховного Суда Республики Алтай от 19 января 2012 г. в части отказа прокурору Республики Алтай в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

статьи 18, 23 Закона Республики Алтай от 9 октября 2011 г. "О статусе депутата Республики Алтай" изложены в следующей редакции:

Статья 18. Обращения депутата

1. Депутат вправе направлять письменные обращения по вопросам депутатской деятельности в органы государственной власти Республики Алтай, государственные органы Республики Алтай, органы местного самоуправления в Республике Алтай, организации и общественные объединения, действующие на территории Республики Алтай. Обращение депутата оформляется на бланке депутата и направляется им самостоятельно либо через Аппарат Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Обращение депутата не требует оглашения на сессии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

2. Ответ на обращение, а также запрашиваемые депутатом документы и сведения должны быть направлены депутату не позднее чем через 30 дней со дня получения обращения либо в иной указанный депутатом срок, который не может быть менее 10 дней.

Ответ на обращение депутата должен быть подписан тем руководителем органа или организации, которому направлено обращение депутата, либо лицом, временно исполняющим его обязанности.

3. Депутат имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов и организаций с соблюдением требований, установленных законодательством Российской Федерации. О дне рассмотрения указанных вопросов депутат должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за 3 дня до даты их рассмотрения.

Статья 23. Право депутата на прием должностными лицами в первоочередном порядке

По вопросам своей деятельности депутат имеет право на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Республики Алтай, органов местного самоуправления в Республике Алтай, организаций и общественных объединений, действующих на территории Республики Алтай, в установленном законодательством порядке.

Прокурор Республики Алтай в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании недействующими части 2 (в решении ошибочно указанного пункта 2) статьи 18 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слов "со дня получения обращения либо в иной указанный депутатом срок, который не может быть менее 10 дней", "либо лицом, временно исполняющим его обязанности" в той части, в какой данные нормы распространяются на обращения, направленные депутатами Республики Алтай в органы государственной власти Республики Алтай, государственные органы Республики Алтай, органы местного самоуправления в Республике Алтай, организации, порядок деятельности которых регламентируется федеральным законодательством, статьи 23 названного регионального закона в части слова "организаций" в той части, в какой данная норма распространяется на организации, порядок деятельности которых регламентируется федеральным законодательством, в части слов "в установленном законодательством порядке".

Ссылаясь на противоречие этой части правового регулирования статьям 1, 3, 10, 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", части 2 статьи 1, пункту 9 части 1 статьи 17, части 1 статьи 18, статье 32 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, прокурор, в частности, указал, что в соответствии со статьями 1, 3 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установленный этим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Субъектам Российской Федерации предоставлено право лишь устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, регламентированные данным Федеральным законом. Между тем, по мнению прокурора, установленное частью 2 статьи 18 право депутата на получение ответа на обращение, а также запрашиваемые им документы и сведения не позднее чем через 30 дней со дня получения обращения либо в иной указанный депутатом срок, который не может быть менее 10 дней, а также получение ответа на обращение депутата за подписью руководителя органа или организации, которому направлено обращение депутата, либо лица, временно исполняющего его обязанности, не является такой гарантией.

Кроме того, в соответствии со статьёй 32 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления подлежат рассмотрению также в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Согласно статьям 10, 12 этого Федерального закона ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом; письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Прокурор считал, что поскольку юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе и свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации); местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; органы местного самоуправления по вопросам местного значения обладают полномочиями в соответствии с федеральным законодательством, уставами муниципальных образований (статья 12, 71 Конституции Российской Федерации, часть 2 статья 1, пункт 9 части 1 статьи 17, часть 1 статья 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Напротив, установленное оспариваемой статьёй 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ предписание допускает её распространение на организации, расположенные на территории республики, подведомственные федеральным органам государственной власти; вмешательство депутатов субъекта Российской Федерации в деятельность юридических лиц и органов местного самоуправления путём предоставления права депутатам на первоочередной приём руководителями и другими должностными лицами органов местного самоуправления в Республике Алтай, организаций и общественных объединений, действующих на территории Республики Алтай.

Прокурор также полагал, что оспариваемая статья 23 Закона Республики Алтай не соответствует требованиям правовой определённости, допускает её расширительное толкование и, как следствие, произвольное ее применение. Из данной нормы не ясно, является ли "установленный законодательством порядок" порядком приема граждан, устанавливаемым соответственно в органах государственной власти Республики Алтай, органах местного самоуправления в Республике Алтай, организациях и общественных объединениях, действующих на территории Республики Алтай.

В судебном заседании старший помощник прокурора Республики Алтай Тюхтенева И.М. уточнив требования, просила признать частично недействующими части 2 статьи 18, статьи 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай".

В судебном заседании представители Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай Попова О.В. и Хабаров В.И., действующие на основании доверенностей, заявление прокурора Республики Алтай не признали, просили отказать в удовлетворении заявления, считая, что Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и Закон Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" имеют различные предметы правового регулирования. Работа депутата Республики Алтай с обращениями граждан и направление соответствующих депутатских запросов и обращений в силу требований пункта 11 статьи 10, статьи 19 названного Закона Республики Алтай является одной из форм деятельности депутата Республики Алтай и частью основных функций законодательного органа субъекта Российской Федерации, так как полномочия депутатов Республики Алтай непосредственно связаны с представлением интересов избравшего их населения. Так, депутат обязан проводить работу с избирателями. Депутат, избранный в составе списков кандидатов, проводит работу с избирателями на территории, соответствующей территориальной группе кандидатов, в которую депутат входил в качестве кандидата, или на территории, закреплённой за ним согласно решению фракции, членом которой он является. Депутат в пределах предоставленных законом полномочий: принимает меры по обеспечению и защите прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривает поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы, при необходимости направляет их в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения, осуществляет контроль за их своевременным рассмотрением (статья 19 Закона). Положения этой региональной нормы ещё раз подчёркивают, что Закон Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в целом соответствует требованиям Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Оспариваемые положения статьи 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" устанавливают право депутата, а не обязанность организаций на приём депутата Республики Алтай в первоочередном порядке. Отсылочные положения на "установленный законодательством порядок" предполагают действие указанной нормы во взаимосвязи с иными положениями законодательства - как федерального, так и республиканского. Кроме того, указанная норма была введена в действие по аналогии с положениями статьи 16 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которой по вопросам своей деятельности член Совета Федерации, депутат Государственной Думы пользуются правом на приём в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности. Таким образом, довод о несоответствии указанных положений Закона Республики Алтай требованиям статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, как и иным положениям федерального законодательства, приведённый в заявлении, является несостоятельным.

Представитель Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай также возражал против удовлетворения заявления прокурора.

Решением Верховного Суда Республики Алтай от 19 января 2012 г. заявление прокурора удовлетворено частично, признана недействующей с момента вступления решения суда в законную силу статья 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слов в установленном законодательством порядке". В удовлетворении заявления прокурора Республики Алтай о признании недействующими части 2 статьи 18 в части слов "со дня получения обращения либо в иной указанный депутатов срок, который не может быть менее 10 дней", в части слов "либо лицом, временно исполняющим его обязанности", статьи 23 в части слова "организации" Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ отказано.

В апелляционном представлении прокурор Республики Алтай просит решение отменить в части отказа в удовлетворении требований прокурора, как вынесенного с нарушением материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении требований прокурора в данной части.

Относительно доводов апелляционного представления представителем Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай поданы возражения.

Изучив доводы апелляционного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции в части отказа прокурору Республики Алтай в удовлетворении заявления о признании недействующей статьи 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слов "организаций" подлежащим отмене с вынесением нового решения в этой части по следующему основанию.

Отказывая прокурору Республики Алтай в удовлетворении заявления о признании недействующей статьи 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слова "организаций" суд первой инстанции исходил из того, что данный закон, имея целевую направленность, определяет права и обязанности депутата Республики Алтай, устанавливает основные правовые обязанности депутата Республики Алтай, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности, использование в контексте статьи 23 термина "организация" не означает вмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций и общественных объединений, порядок деятельности которых регламентируется федеральным законодательством.

С таким выводом согласиться нельзя, так как из этой нормы следует, что она распространяет своё действие не только на организации, подведомственные органам государственной власти, действующие на территории Республики Алтай, в том числе возлагая на руководителей этих организаций обязанности на приём депутата Республики Алтай в первоочередном порядке.

Поскольку редакция статьи 23 в части слова "организаций" допускает возможность неоднозначного её толкования относительно определения круга субъектов, на который распространяет она своё действие, и, следовательно, произвольного применения, Судебная коллегия полагает доводы прокурора о несоответствии федеральному законодательству заслуживающими внимания, а решение в этой части незаконным и необоснованным и поэтому подлежащим отмене.

Что же касается выводов суда в решении Верховного Суда Республики Алтай от 19 января 2012 г. в части отказа прокурору Республики Алтай в удовлетворении заявления о признании части 2 статьи 18 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. в части слов "со дня получения обращения либо в иной указанный депутатом срок, который не может быть менее 10 дней", в части слов "либо лицом, временно исполняющим его обязанности", они согласуются с нормами Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации", по смыслу которого, объект регулирования составляют общественные отношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закреплённого за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы, а не права на обращение лиц, замещающих государственные должности.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 251-253, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Алтай от 19 января 2012 г. в части отказа прокурору Республики Алтай о признании недействующей статьи 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слова "организаций" отменить, вынести новое решение, которым заявление прокурора в этой части удовлетворить, признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу настоящего определения статью 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слова "организации".

Решение Верховного Суда Республики Алтай от 19 января 2012 г. в части отказа прокурору Республики Алтай о признании недействующей части 2 статьи 18 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. N 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слов "со дня получения обращения либо в иной указанный депутатом срок, который не может быть менее 10 дней", в части слов "либо лицом, временно исполняющим его обязанности" оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Республики Алтай в этой части - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.