Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2012 г. N 5-АПГ12-7 Решение суда о признании недействующим пункта 7 Положения о порядке возмещения вреда, причинённого правонарушениями в области использования земель и объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, утв. постановлением Правительства Москвы от 18 мая 2010 г. N 417-ПП, оставлено без изменений

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2012 г. N 5-АПГ12-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Хаменкова В.Б., судей Горчаковой Е.В., Калининой Л.А.

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Правительства Москвы, религиозной организации Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" на решение Московского городского суда от 14 февраля 2012 г. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 7 Положения о порядке возмещения вреда, причинённого правонарушениями в области использования земель и объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 18 мая 2010 г. N 417-ПП.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Правительства Москвы Гоголева М.Ф., Ишковой Е.В., Леоновой Т.А. и Суховой Е.Л., представителей религиозной организации Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" Носкова Е.А, Кривошеева Д.Е., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Москвы от 18 мая 2010 г. N 417-ПП, официально опубликованным в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" от 1 июня 2010 г., N 31 во исполнение Закона города Москвы от 3 июня 2009 г. N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве", а также в целях обеспечения соблюдения установленных законодательством требований по использованию земель и объектов нежилого фонда города Москвы, предотвращения и пресечения правонарушений в сфере имущественно-земельных отношений утверждено Положение о порядке возмещения вреда, причинённого правонарушениями в области использования земель и объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы (далее - Положение).

Определение размера вреда в соответствии с данным Положением осуществляется в целях:

возмещения в добровольном порядке или по решению суда вреда, причинённого городу Москве в результате:

- самовольного занятия объектов недвижимости;

- использования объектов недвижимости без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;

- самовольного ограничения доступа на земельные участки общего пользования;

- переустройства (перепланировки, переоборудования) объектов нежилого фонда без оформленных в установленном порядке разрешительных документов;

- воспрепятствования законному пользованию земельным участком;

- нарушения разрешённого использования земельного участка или установленного режима использования земель (пункт 2.1 Положения);

- рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации в связи с противоправными действиями по использованию объектов недвижимости или их порче и уничтожению (пункт 2.2 Положения).

Установление правонарушений в области использования объектов недвижимости, возбуждение административных дел и привлечение виновных лиц к административной ответственности осуществляются Госинспекцией по недвижимости в порядке, установленном федеральным законодательством, законами и иными правовыми актами города Москвы (пункт 3 Положения).

Площадь, на которой допущено правонарушение в области использования объектов недвижимости, определяется Госинспекцией по недвижимости в ходе проведения плановых и внеплановых выездных проверок с привлечением при необходимости аккредитованных в установленном порядке экспертов, экспертных организаций. По результатам проведённых проверок и обследований объектов недвижимости составляются акт проверки, протокол об административном правонарушении и другие необходимые документы (пункт 4 Положения).

Вред возмещается за весь период противоправных действий по использованию объекта недвижимости, но не свыше трёх лет. При невозможности определения периода незаконного использования объекта недвижимости вред определяется из расчёта три года (пункт 5 Положения).

Расчёт размера причинённого вреда по земельным участкам осуществляется Департаментом земельных ресурсов города Москвы, а по нежилым помещениям - Департаментом имущества города Москвы в течение десяти рабочих дней после поступления запроса Госинспекции по недвижимости, к которому прилагаются акт проверки, протокол об административном правонарушении (при его составлении), постановление по делу об административном правонарушении (при его вынесении), иные сведения, необходимые для расчёта вреда (пункт 6 Положения).

Расчёт размера вреда, причинённого незаконным использованием земельных участков (самовольное занятие земельного участка, использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, воспрепятствование законному пользованию земельным участком, самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования, нарушение разрешённого использования земельного участка или установленного режима использования земель), осуществляется Департаментом земельных ресурсов города Москвы по формуле:

У = 0,03 х S х (СУПКС/365) х В,

где:

У - размер причиненного вреда (руб.);

S - площадь незаконно используемого земельного участка (кв. м);

СУПКС - средний удельный показатель кадастровой стоимости для фактического использования земельного участка в соответствующем кадастровом квартале;

В - период незаконного использования земельного участка (календарные дни) (пункт 7 Положения).

В случае незаконного использования объекта недвижимости в течение двух и более лет величина вреда определяется по каждому году отдельно и суммируется (пункт 9 Положения).

Акт расчёта размера причинённого вреда составляется в трёх экземплярах, подписывается составившими его специалистами и утверждается уполномоченными должностными лицами Департамента имущества города Москвы или Департамента земельных ресурсов города Москвы. Форма акта расчёта размера вреда, причинённого неправомерным использованием нежилых помещений и земель, устанавливается соответственно Департаментом имущества города Москвы или Департаментом земельных ресурсов города Москвы. Один экземпляр акта расчёта размера причинённого вреда направляется в Госинспекцию по недвижимости с целью подготовки материалов для направления в правоохранительные органы для решения вопроса о привлечении лиц, допустивших незаконное использование объектов недвижимости (пункты 10, 11,12 Положения).

Возмещение причинённого вреда производится добровольно либо по решению суда по искам Департамента земельных ресурсов города Москвы при нарушении прав города Москвы на земельные участки, Департамента имущества города Москвы - при нарушении прав города Москвы на объекты нежилого фонда города Москвы. В случае отказа нарушителя от добровольного возмещения причинённого вреда либо при неполучении ответа от нарушителя по истечении месяца после направления ему акта Департаментом имущества города Москвы или Департаментом земельных ресурсов города Москвы в месячный срок направляется иск в суд или арбитражный суд по возмещению причинённого вреда. Требование о возмещении вреда может указываться в иске Департамента имущества города Москвы или Департамента земельных ресурсов города Москвы об освобождении незаконно занимаемого объекта недвижимости. Споры, связанные с определением размера вреда, разрешаются в судебном порядке (пункт 16 Положения). Возникшие споры могут быть рассмотрены в досудебном порядке согласительными комиссиями, созданными для этих целей Департаментом имущества города Москвы и Департаментом земельных ресурсов города Москвы совместно с Госинспекцией по недвижимости, из представителей заинтересованных сторон с привлечением при необходимости аккредитованных экспертов, экспертных организаций. Денежные средства по возмещению вреда, выплачиваемые на добровольной основе или взысканные в судебном порядке, направляются в бюджет города Москвы. Поступившие средства в счёт возмещения вреда, причинённого правонарушениями в области использования земель и объектов нежилого фонда, администрируются соответственно Департаментом земельных ресурсов города Москвы и Департаментом имущества города Москвы и учитываются согласно бюджетной классификации Российской Федерации. Возмещение причинённого вреда не освобождает виновных лиц от уголовной, административной и иной ответственности, предусмотренной законодательством за нарушения в использовании объектов недвижимости (пункты 13-18 Положения).

Религиозная организация Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" обратилась в Московский городской суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 7 Положения, считая, что установление порядка возмещения вреда нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации свидетельствует о превышении нормотворческой компетенции субъекта Российской Федерации, создаёт преимущества городу Москве, позволяя его органам исполнительной власти возмещать размер вреда (убытков), не доказывая фактического размера вреда (убытков), и тем самым нарушает право заявителя на равное с иными лицами участие в гражданских правоотношениях, гарантированное пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. В обоснование нарушенных прав заявитель ссылался на решение Арбитражного суда города Москвы делу N А40-86660/11-1-477 об удовлетворении исковых требований Департамента земельных ресурсов города Москвы о взыскании вреда с религиозной организации Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы", причинённого неправомерным использованием земельного участка, рассчитанного по оспариваемой заявителем формуле.

Правительство Москвы, возражая против удовлетворения заявления религиозной организации Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы", считало, что постановление Правительства Москвы, отдельное положение которого оспариваются заявителем, принято в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, федеральному закону и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав и свобод заявителя не нарушает.

Прокурор, участвующий в деле, полагал заявленные требования религиозной организация Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" подлежащими удовлетворению.

Решением Московского городского суда от 14 февраля 2012 г. заявление религиозной организации Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" удовлетворено, оспариваемое данной организацией положение признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вынесения данного решения.

На решение Московского городского суда от 14 февраля 2012 г. Правительством Москвы, религиозной организацией Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" поданы апелляционные жалобы.

Представитель Религиозной организации Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" в апелляционной жалобе просит решение изменить и вынести по делу новое решение, которым признать недействующей оспариваемую норму со дня её принятия, считая, что признание судом этой нормы недействующей с момента вступления в законную силу судебного решения фактически лишает заявителя возможности защищать его права в связи с незаконностью оспоренного акта.

Правительство Москвы в апелляционной жалобе просит решение Московского городского суда от 14 февраля 2012 г. отменить, как постановленное с нарушением материального и процессуального права, принять новое решение, настаивая на недостаточно полном исследовании судом обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, и вынесении решения без учёта статей 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации, статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 13 Устава города Москвы, Закона города Москвы от 26 декабря 2007 г. N 53 "Об имущественной казне", статьи 11 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы", статьи 14 Закона города Москвы от 5 июня 2009 г. N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве", в силу которых управление и распоряжение собственностью города Москвы относится к исключительному полномочию города Москвы; имущество, находящееся в собственности города Москвы, включает в себя в том числе объекты нежилого фонда, земельные участки; вне пределов ведения Российской Федерации город Москва осуществляет собственное правовое регулирование, в том числе устанавливает меры по пресечению правонарушений в области использования земель и объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы; лица, совершившие правонарушения в области использования объектов недвижимости, обязаны возместить причинённый вред в соответствии с федеральным законодательством, размер причинённого вреда определяется в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы; Правительство Москвы в пределах своих полномочий организует и осуществляет управление собственностью города Москвы и контроль за её эффективным использованием, наделяет полномочиями по управлению собственностью города Москвы соответствующие органы исполнительной власти, следовательно, являясь субъектом гражданско-правовых отношений, оно вправе установить порядок исчисления размера вреда, причинённого в результате незаконного использования земель и объектов нежилого фонда, находящегося в собственности города Москвы. Возложенная оспариваемым пунктом обязанность рассчитывать размер вреда, причинённого незаконным использованием земельных участков в соответствии с установленной формулой, адресована Департаменту земельных ресурсов города Москвы и не исключает необходимость доказывания противоправного поведения лица, причинившего вред, его вину, наличие причинно-следственной связи между противоправным поведением и возникшими у города Москвы неблагоприятными последствиями, размер убытков.

Изучив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит поводов для их удовлетворения в апелляционном порядке. Все доводы были предметом судебного разбирательства, им дана надлежащая правовая оценка, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в обжалуемом судебном решении.

Признавая недействующим оспариваемое положение, суд обоснованно пришёл к выводу о том, что Правительство Москвы, утверждая методику, по которой исчисляется вред, причинённый городу Москве как хозяйствующему субъекту правонарушениями в области использования земель, вторглось в нормотворческую компетенцию Российской Федерации в области гражданского законодательства, поскольку оно осуществило регулирование гражданско-деликтных отношений. При этом, введя средний коэффициент 0,03 для целей возмещения вреда, причинённого различными по своему содержанию правонарушениями, нарушило предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации принцип возмещения вреда в том объёме, в котором он причинён нарушителем.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, в том числе обеспечение соответствия законодательства субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации федеральным законам отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (пункты "а", "в", "к" части 1 статьи 72, часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Из предписаний Земельного кодекса Российской Федерации следует, что федеральный законодатель, наделяя субъект Российской Федерации полномочием осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 10), одновременно установил требования к правовому регулированию в этой сфере, а именно при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель (абзац второй пункта 11 части 1 статьи 1). Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (часть 3 статьи 3). Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объёме вред, причинённый в результате совершения ими земельных правонарушений (статья 76). Убытки, причинённые нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объёме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (часть 1 статьи 62). Исполнение данных установлений федерального законодателя - безусловная обязанность правоприменителя, которая не нуждается в подтверждении в законодательстве субъектов Российской Федерации. Напротив, отступление от этого правила умаляет принцип имущественной ответственности за нарушение требований законодательства в области землепользования, предполагающий возмещение реального вреда в полном объёме, причинённого незаконным использованием земельных участков, на основе единой нормативной правовой базы, действующей на всей территории Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Москвы, сводящиеся к тому, что предписания оспариваемого пункта 7 Положения носят административно-распорядительный характер, адресованы Департаменту земельных ресурсов города Москвы, не могут служить основанием для отмены решения.

Судом правильно отмечено, что данный пункт содержит в себе правило поведения, обязательное для неопределённого круга лиц, рассчитанное на неоднократное применение, направленное на урегулирование общественных отношений, связанных с возмещением вреда, создавая угрозу нарушения прав граждан и законных интересов юридических лиц. Данное обстоятельство подтверждается имеющимся в деле уведомлением Департамента земельных ресурсов города Москвы, направленным в адрес заявителя, в котором выражено прямое требование к пользователю земельного участка возместить вред в размере, рассчитанном именно по формуле утверждённой оспариваемым актом (л.д. 79).

Что же касается признания недействующей оспариваемой нормы с момента вступления судебного решения в законную силу, данное обстоятельство не свидетельствует о нарушении судом процессуального закона и согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, по смыслу которого суд не лишён был возможности признать оспариваемое положение недействующим с указанного судом времени, поскольку нормативный правовой акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 14 февраля 2012 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы правительства Москвы, религиозной организации Христиан Веры Евангельской "Церковь Святой Троицы" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.