Заключение Министерства экономического развития РФ от 12 мая 2012 г. "Об экспертизе Приказа Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011г. N 342н "Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу Приказа Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г. N 342н "Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда" (зарегистрирован в Минюстом России 9 июня 2011 г. N 20963, опубликован в "Российской газете" от 24 июня 2011 г. N 135), вступившим в действие с 1 сентября 2011 г. (далее - нормативный акт, Порядок - соответственно), и сообщает следующее.

В ходе проведения экспертизы нормативного акта в период с 13 января 2012 г. по 12 февраля 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в сети Интернет по адресу regulation.gov.ru.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный акт, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности (далее - разработчик, Минздравсоцразвития России - соответственно), а также в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Автономную некоммерческую организацию "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России (далее - представители предпринимательского сообщества) (письма от 13 января 2012 г. N Д26-108, от 7 марта 2012 г. N Д26и-995, от 23 марта 2012 г. N Д26и-1082).

По результатам публичных консультаций было получено 23 замечания и предложения от субъектов предпринимательской и иной деятельности. Результаты проведения публичных консультаций обобщены в Справке по дополнительным замечаниям к нормативному акту (приложение 2 к настоящему заключению) и Справке о результатах публичных консультаций (приложение 3 к настоящему заключению).

В Справку по дополнительным замечаниям к нормативному акту вошли отзывы участников публичных консультаций, которые не в полной мере подтверждают наличие положений в нормативном акте, необоснованно затрудняющих введение предпринимательской и инвестиционной деятельности (в том числе не содержат обоснования статистического характера, расчеты, доказательства).

Для проведения экспертного исследования положений нормативного акта была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в приложении 1 к данному заключению).

1. Общее описание рассматриваемого регулирования

По сведениям, полученным от разработчика нормативного акта, в целях установления единообразного подхода к оценке условий труда на рабочих местах, в целях выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда, а также в соответствии со статьей 209 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), Минздравсоцразвития России, как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере условий и охраны труда, был издан нормативный акт.

При этом в соответствии со статьей 212 Кодекса обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя. Работодатель обязан обеспечить условия труда на каждом рабочем месте, соответствующие требованиям охраны труда, а также информирование работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о риске повреждения здоровья и полагающихся им компенсациях и средствах индивидуальной защиты.

Указанный Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда (далее - аттестация) устанавливает требования к проведению аттестации рабочих мест по условиям труда, оформлению и использованию результатов аттестации.

Следует отметить, что процедура аттестации рабочих мест по условиям труда действовала и ранее, в соответствии с порядком, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития России от 31 августа 2007 г. N 569 (далее - приказ N 569). Так, по мнению разработчика нормативного акта, в новом Порядке более четко определены требования к проведению аттестации рабочих мест по условиям труда, оформлению и использованию результатов аттестации, в том числе более четко определены сроки проведения аттестации рабочих мест, состав аттестационной комиссии, совокупность признаков аналогичных рабочих мест.

1.1. Аттестация рабочих мест в системе государственного регулирования в сфере охраны труда

Охраной труда можно назвать систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Согласно трудовому законодательству работодатель несет ответственность за правильное и полное соблюдение требований по осуществлению мероприятий системы охраны труда.

Следует заметить, что аттестация рабочих мест является одним из инструментов в системе охраны труда для обеспечения безопасных условий труда для работников, что наглядно приведено на рисунке N 1.

Аттестация рабочих мест в системе охраны труда может повлечь как положительный, так и отрицательный эффекты для работодателя и для государства (общества в целом), которые приведены на рисунке N 2.

Работодатель		Государство /общество в целом
Положительный	Негативный	Положительный	Негативный
- повышение производительности труда; - уменьшение налогооблагаемой базы; - получение скидок к страховым тарифам; - обоснование льгот и компенсаций для работников занятых на вредных и (или) опасных условиях труда	затраты на проведение аттестации каждого рабочего места с привлечением аттестующей организации	- способствует соблюдению выработки мер по обеспечению безопасности труда работников; - своевременное информирование работников; - снижение издержек по выплатам	излишнее администрирование системы

Рисунок N 2. Положительные и негативные эффекты аттестации рабочих мест

1.2. Круг заинтересованных лиц

Круг адресатов норм. Согласно пункту 1 Порядка, требования Порядка распространяются на работодателей - юридических и физических лиц (за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями), (далее - работодатель), а также на организации, оказывающие услуги по проведению аттестации рабочих мест (далее - аттестующая организация) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. К числу заинтересованных лиц относится ряд федеральных органов исполнительной власти (например, Минздравсоцразвития России, ФСС, Роструд и другие), а также работники (примерная численность - 67 млн. человек, примерное количество рабочих мест - 45 млн.) и профсоюзные организации.

При этом аттестация проводится в целях оценки условий труда на рабочих местах и выявления вредных и (или) опасных производственных факторов.

Аттестующая организация - юридическое лицо, аккредитованное в установленном порядке* в качестве организации, оказывающей услуги по аттестации и выполняющей на основании договора гражданско-правового характера с работодателем измерения и оценки, а также оценку соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда, проводимую в соответствии с разделом III Порядка, оформление и подготовку отчета об аттестации.

По сведениям, полученным от разработчика нормативного акта, по состоянию на 5 сентября 2011 г. аккредитовано 652 аттестующие организации. При этом, согласно статистике Росстата общее количество предприятий и организаций по состоянию на конец 2010 г. составляет 4 823,3 тыс.

Аттестацию проводят совместно работодатель и аттестующая организация, привлекаемая работодателем для выполнения работ по аттестации, на основании договора гражданско-правового характера.

2. Основания для проведения экспертизы нормативного акта

Основанием для проведения экспертизы нормативного акта на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности послужили следующие причины:

- Аттестации рабочих мест по условиям труда в настоящее время обязательна для всех малых предприятий, в том числе не являющихся вредными производствами. Между тем, это дорогостоящая процедура, не гарантирующая безопасности работников (например, для предприятий бытового обслуживания существуют требования по технике безопасности, обучение работников правилам безопасности, а также обязательное обучение руководителей предприятий или специально назначенных работников за соблюдение правил безопасности, ведутся специальные журналы вводного и повторного инструктажа). При этом при проведении аттестации рабочих мест проводится ряд измерений, уже проведенных в соответствии с установленными Роспотребнадзором требованиями. Фактически предприятия оплачивают дважды одни и те же замеры.

- Наличие неопределенности и возможности для толкования формулировок Порядка по своему усмотрению должностными лицами, осуществляющими контроль за соблюдением Порядка.

- Наличие противоречивых требований в самом Порядке. Отсутствие процедур и механизма для обеспечения исполнения ряда требований Порядка.

3. По результатам проведенного исследования Минэкономразвития России сообщает следующее:

Эффективное регулирование в рамках нормативного акта затруднено следующими положениями, которые могут привести к необоснованному затруднению ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также вызвать необоснованные расходы у субъектов предпринимательской деятельности:

- единообразный подход к проведению аттестации без дифференциации экономической деятельности и учета специфики такой деятельности, в части распространения на всех без исключения работодателей;

- обязательность проведения аттестации рабочих мест с периодичностью один раз в пять лет.

3.1. Следует отметить, что существует огромное количество различных видов рабочих мест, на которых риск возникновения травм, профессиональных заболеваний или несчастных случаев низок или вообще отсутствует. При этом Порядок распространяется на всех без исключения работодателей, независимо от специфики осуществляемых ими видов деятельности.

Отсутствие дифференциации по специфическим особенностям условий труда различных видов рабочих мест, на которых показатели травмоопасности и возникновения профессиональных заболеваний низки или вообще отсутствуют, приводит к дополнительной финансовой и административной нагрузке на субъектов предпринимательской и иной деятельности. При этом управление рисками предполагает проведение целесообразных мероприятий по предотвращению выявленных опасностей, которые могут привести к неприемлемому ущербу для здоровья работника, а, следовательно, и для бюджета работодателя.

Нижеприведенная статистика (таблицы 1, 2, 3) характеризует динамику производственного травматизма.

Таблица 1

Динамика производственного травматизма в Российской Федерации
за 2006-2010 гг. (по данным Росстата)

Среднесписочная численность работающих (тыс. человек)					Численность пострадавших с утратой трудоспособности на один рабочий день и более и со смертельным исходом (человек)					Численность пострадавших со смертельным исходом (человек)
2006	2007	2008	2009	2010	2006	2007	2008	2009	2010	2006	2007	2008	2009	2010
24329,7	24102,7	23456,1	21771,2	21227,5 (-543,7)	70430	66055	58357	46078	47722 (+1644)	2881	2986	2550	1967	2004 (+37)

Таблица 2

Динамика производственного травматизма (на 1000 работающих) в Российской Федерации за 2006-2010 гг. (по данным Росстата)

Среднесписочная численность работающих тыс. человек					Численность пострадавших с утратой трудоспособности на один рабочий день и более и со смертельным исходом в расчете на 1000 работающих Кч					Численность пострадавших со смертельным исходом в расчете на 1000 работающих Кч см
2006	2007	2008	2009	2010	2006	2007	2008	2009	2010	2006	2007	2008	2009	2010
24329,7	24102,7	23383,1	21771,2	21227,5	2,9	2,7	2,5	2,1	2,2 (+ 0.1)	0,118	0,124	0,109	0,090	0,094 (+ 0,004)

Таблица 3

Показатели производственного травматизма со смертельным исходом в Российской Федерации в 2009-2010 гг. (по данным Роструда)

Количество пострадавших со смертельным исходом (человек)
2009 год			2010 год
	в том числе			в том числе
всего	женщин	лиц в возрасте до 18 лет	всего	женщин	лиц в возрасте до 18 лет
3200	280	2	3244 (+ 44)	244	3 (+ 1)

Согласно таблицам (выборкам), представленным Минздравсоцразвития России, в 2010 году большинство статистических показателей хуже, чем в 2009 году при практически неизменной численности работающих. Поэтому нельзя утверждать, что аттестация всех без исключения рабочих мест способствует улучшению условий труда. Так, по мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности, средства, направляемые на осуществление процедуры аттестации рабочих мест, можно было бы направить на улучшение условий труда именно тех рабочих мест, которые в этом нуждаются.

Несмотря на то, что порядок аттестации рабочих мест по условиям труда совершенствовался, из представленных таблиц видно, что уровень травматизма за этот период времени увеличился. На основании этого можно сделать вывод о том, что аттестация рабочих мест не является способом, предотвращающим производственный травматизм, а уровень травматизма связан с возникновением иных факторов (причин), неучтенных новым порядком аттестации рабочих мест. При этом представляется крайне важным разработчику нормативного акта указать выборку статистических данных по производственному травматизму за 2011 г. с разбивкой (анализом) таких данных по профессиям и отраслям хозяйственной деятельности с учетом влияния опасных факторов.

Относительно динамики профессиональных заболеваний, можно отметить, что по материалам из "Российского статистического ежегодника - 2011" в период с 2005 г. по 2010 г. показатели заболеваемости незначительно снизились и достигают 7671 человек в год (таблица 4).

Таблица 4

Численность больных с впервые установленным профессиональным заболеванием (отравлением)

Показатели	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Численность больных всего, человек	8156	7715	7501	7265	8081	7671
на 10 000 работающих	1,69	1,6	1,53	1,47	1,7	1,64

Таким образом необходимо устранять только те опасности, которые в явном виде определены законодательством или предполагаемый (вероятный) ущерб от которых явно превышает затраты на устранение опасности. Предлагается рассмотреть возможность аттестации только рабочих мест с опасными и/или вредными условиями труда, например, на основании статистических показателей, динамики профессиональных заболеваний, травматизма, перечня кодов ОКВЭД и иных критериев. Для остальных предприятий аттестация рабочих мест может стать частью программы производственного контроля, контролируемой трудовой инспекцией, либо добровольной.

3.2. В пользу введения исключений в части обязательного проведения аттестации всех рабочих мест свидетельствуют существенные расходы работодателей на проведение такой процедуры.

По сведениям, полученным от разработчика нормативного акта, по состоянию на 5 сентября 2011 г. насчитывается 652 аттестующие организации.

Следует заметить, что в отсутствие данных о территориальной расположенности (распространенности) и производственных возможностях аттестующих организаций, затруднительно сделать вывод о достаточном количестве таких организаций для проведения обязательной аттестации рабочих мет по общему числу предприятий на всей территории Российской Федерации.

При этом, согласно статистике Росстата общее количество предприятий и организаций по состоянию на конец 2010 г. составляет 4 823,3 тыс. На основании данных Росстата можно определить среднее число предприятий и организаций, подлежащих аттестации за 5 лет (представлены в таблице 5).

Таблица 5

Динамика количества предприятий и организаций в Российской Федерации

Период	2006	2007	2008	2009	2010	Среднее число предприятий и организаций подлежащих аттестации за 5 лет, тыс.ед.
Всего в экономике	4 506,60	4 674,90	4 771,90	4 907,80	4 823,30	4 736,90

Анализ статистики Росстата и данных, полученных от разработчика нормативного акта, позволил оценить усредненный размер расходов, которые несут субъекты предпринимательской и иной деятельности на выполнение требований при проведении процедуры аттестации всех рабочих мест (представлен в таблице 6). По информации, полученной от разработчика нормативного акта, средняя стоимость аттестации одного рабочего места составляет 2500 руб. При этом дополнительная оплата членам аттестационной комиссии не устанавливается, поскольку аттестующая организация эти затраты включает в стоимость проведения аттестации.

Таблица 6

Расчет количества рабочих мест, расходов на аттестацию и нагрузки на аттестующие организации

Среднегодовая численность занятых в экономике по видам экономической деятельности
	2000	2005	2006	2007	2008	2009	2010	в среднем за 5 лет
Всего в экономике	64517	66792	67174	68019	68474	67463	67577	67 741,4
Число предприятий и организаций, тыс.
Всего в экономике	3346,5	4767,3	4506,6	4674,9	4771,9	4907,8	4823,3	4 736,9
	Количество работников, тыс. чел.							67 741,40
	Коэффициент соотношения работающих и рабочих мест							1,51
	Количество рабочих мест, тыс. ед.							44 893,25
	Ежегодно подлежит аттестации раб. мест, в тыс. ед. (20%, 1 раз в 5 лет)							8 978,65
	Стоимость аттестации 1 рабочего места, руб							2 500,00
	Ежегодные издержки на аттестацию, всего (тыс. руб.)							22 446 623,14
	Количество аттестующих организаций							652
	Количество рабочих мест на 1 аттестующую организацию (в год)/(в месяц)							13 770,93
	Выручка на 1 аттестующую организацию в год, в руб.							34 427 336,11

Таким образом, средние совокупные расходы для аттестующихся организаций составят 22 446 623,14 тыс.руб. при условии ежегодной аттестации аналогичных рабочих мест.

Следует отметить, что приведенный анализ базируется на стоимости аттестации одного рабочего места, приведенной разработчиком нормативного акта (2500 руб.), но эта стоимость отражает только стоимость услуг аттестующей организации и не учитывает затраты самой организации.

Затраты времени работников организации на выполнение требований Порядка представлены в таблице 7 (данные предоставлены участниками публичных консультаций). При этом для удобства расчетов в качестве примера рассмотрим организацию, состоящую из 100 рабочих мест.

Таблица 7

Оценка затрат времени работников организации на выполнение требований Порядка

N пп	Вид затрат	Кол-во чел-часов
1.	Анализ рынка, поиск аттестующей организации, удовлетворяющей требованиям работодателя, заключение контракта	40
2.	Формирование аттестационной комиссии, составление графика проведения аттестации, распределение обязанностей членами аттестационной комиссии	40
3.	Изучение аттестационной комиссией требований к проведению аттестации (из расчета, что минимальное кол-во членов аттестационной комиссии 5 чел.)	200
4.	Подготовка к проведению аттестации (на 100 рабочих мест): сбор предложений работников, определение мест пребывания работников, определение времени воздействия вредных факторов на работников, подготовка для аттестующей организации сведений о предоставляемых в организации компенсациях, используемых на рабочих местах оборудовании, инструме