Заключение Министерства экономического развития РФ от 3 августа 2012 г. "Об экспертизе приказа МЧС России от 18 июня 2003 г. N 315 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности", а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, сформированным Минэкономразвития России на основе предложений объединений субъектов предпринимательской деятельности, Минэкономразвития России провело экспертизу приказа МЧС России от 18 июня 2003 г. N 315 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (далее соответственно - приказ N 315, Нормы).

В ходе экспертизы приказа N 315 в период с 11 апреля 2012 г. по 10 мая 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях приказа N 315, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация о проводимых публичных консультациях была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в сети Интернет по адресу regulation.gov.ru.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в федеральный орган исполнительной власти, издавший приказ N 315 (далее - разработчик, МЧС России) (письмо от 5 мая 2012 г. N Д26и-1408), а также в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России (письмо от 11 апреля 2012 г. N Д26и-1232).

По результатам публичных консультаций были получены позиции от 24 субъектов предпринимательской и иной деятельности (список участников публичных консультаций приведен в приложении 2 к настоящему заключению). Результаты проведения публичных консультаций обобщены в Справке о результатах публичных консультаций по приказу N 315 (приложение 3 к настоящему заключению).

Для проведения экспертного исследования положений приказа N 315 была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в приложении 1 к данному заключению).

1. Общее описание рассматриваемого регулирования.

1.1. Место приказа N 315 в системе нормативного правового регулирования вопросов пожарной безопасности.

Приказом N 315 закрепляется перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией.

Согласно пункту 1 Норм, они устанавливают основные требования пожарной безопасности, регламентирующие защиту зданий, сооружений, помещений и оборудования на всех этапах их создания и эксплуатации автоматическими установками пожаротушения и автоматическими установками пожарной сигнализации.

В соответствии с пунктом 14 Норм в качестве приложения к ним приводится обязательный для руководства в работе перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией (далее - Перечень).

Вместе с тем статус приказа N 315 определяется его местом в существующей системе нормативного правового регулирования вопросов пожарной безопасности.

В настоящее время регулирование вопросов проектирования и строительства зданий и сооружений в части пожарной безопасности; монтажа, технического обслуживания и ремонта средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и ряда других вопросов обеспечения пожарной безопасности базируется, прежде всего, на нормах Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании) и Федерального закона 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент N 123-ФЗ).

Так, согласно части 1 статьи 1 Закона о техническом регулировании, он "регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации".

При этом согласно части 3 статьи 4 Закона о техническом регулировании федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев:

- регулирования требований к оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии;

- разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента, принимаемого нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.

Более того, согласно абзацу 4 части 3 статьи 7 Закона о техническом регулировании "не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер".

В 2008 году был принят Технический регламент N 123-ФЗ, который "установил общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения" (часть 1 статьи 1 Технического регламента N 123-ФЗ).

Требования указанного технического регламента "обязательны для исполнения при:

1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты;

2) разработке, принятии, применении и исполнении федеральных законов о технических регламентах, содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности;

3) разработке технической документации на объекты защиты" (часть 2 статьи 1 Технического регламента N 123-ФЗ).

Также необходимо отметить следующее.

Приказом N 315 закрепляется перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией.

Однако в 2009 году в соответствии со статьями 42, 45, 46, 54, 83, 84, 91, 103, 104, 111 - 116 Технического регламента N 123-ФЗ приказом МЧС России от 25 марта 2009 г. N 175 был утвержден Свод правил СП 5.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования" (далее - Свод правил).

Среди прочего, в приложении А к Своду правил закреплены основные требования пожарной безопасности, регламентирующие защиту зданий, сооружений, помещений и оборудования на всех этапах их создания и эксплуатации автоматическими установками пожаротушения и автоматическими установками пожарной сигнализации (пункт 1 указанного приложения), а также непосредственно перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией.

Таким образом, вопросы оснащения объектов капитального строительства автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией в настоящее время детально урегулированы как минимум двумя нормативными документами - Сводом правил и приказом N 315.

1.2. Адресаты регулирования.

Требования пожарной безопасности приказа N 315 регламентируют защиту зданий, сооружений, помещений и оборудования на всех этапах их создания и эксплуатации автоматическими установками пожаротушения и автоматическими установками пожарной сигнализации (пункт 1 Норм).

Требования приказа N 315 распространяются на всех собственников зданий и сооружений (письмо МЧС России от 18 мая 2012 г. N 19-2-4-1932).

1.3. Цели регулирования.

По мнению разработчика приказа N 315 регламентация необходимости оборудования зданий, сооружений, помещений автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией крайне необходима для обеспечения требуемого уровня безопасности людей при пожаре (письмо МЧС России от 18 мая 2012 г. N 19-2-4-1932).

2. Основания для проведения экспертизы приказа N 315.

Основанием для проведения экспертизы приказа N 315 на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, стало противоречие требований приказа N 315 законодательству Российской Федерации о техническом регулировании, которое, в свою очередь, приводит к различному толкованию требований пожарной безопасности субъектами строительной деятельности и контрольными органами.

3. Результаты проведенной экспертизы.

В результате проведенной экспертизы было установлено, что вопросы оснащения объектов капитального строительства автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией в настоящее время детально урегулированы как приказом N 315, так и Сводом правил.

Как отмечают хозяйствующие субъекты, принявшие участие в публичных консультациях по приказу N 315, схожая ситуация характерна в целом для регулирования сферы пожарной безопасности: множество нормативных документов в сфере пожарной безопасности, изданных с начала 50-х годов прошлого века, регулируют в настоящее время одни и те же вопросы пожарной безопасности, в ряде случаев противореча друг другу.

Предъявление различных требований к проектированию и строительству объектов капитального строительства, их оснащению установками пожаротушения и пожарной сигнализацией неизбежно приводит к существенным расходам субъектов предпринимательской деятельности, которые вынуждены учитывать замечания организаций экспертизы проектной документации, органов государственного строительного надзора, органов государственного пожарного надзора: хотя эти замечания вследствие большого количества руководящих документов могут принципиально отличаться.

Одновременно, в ситуации, когда к одному и тому же объекту могут предъявляться различные требования, крайне высок риск коррупционных проявлений при проведении инспекционных проверок.

4. Подготовка проекта заключения об экспертизе приказа N 315.

Проект настоящего заключения об экспертизе приказа N 315 (далее также - проект заключения) был направлен разработчику приказа N 315 письмом от 29 июня 2012 г. N Д26и-1783, а также в рабочем порядке - сотруднику МЧС России, который был определен ответственным за участие в экспертизе (письмо МЧС России от 18 мая 2012 г. N 19-2-4-1932), для представления в срок до 11 июля 2012 г. замечаний и предложений.

По состоянию на 18 июля 2012 г. позиция МЧС России представлена не была.

Проект заключения был направлен всем участникам публичных консультаций по приказу N 315 (письмо от 29 июня 2012 г. N Д26и-1784), а также размещен на официальном сайте Минэкономразвития России для направления предложений по проекту заключения в срок до 11 июля 2012 г.

Все поступившие замечания и предложения по проекту заключения были рассмотрены Минэкономразвития России и использованы при подготовке настоящего заключения об экспертизе приказа N 315.

В процессе экспертизы приказа N 315 11 мая 2012 г. было проведено заседание экспертной группы.

5. Выводы по итогам проведения экспертизы приказа N 315.

Учитывая, что вопросы, которые регулируются приказом N 315, в соответствии с Техническим регламентом N 123-ФЗ были в 2009 году урегулированы Сводом правил и впоследствии уточнены приказом МЧС России от 1 июня 2011 г. N 274 "Об утверждении изменения N 1 к своду правил СП 5.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования", утвержденному приказом МЧС России от 25 марта 2009 г. N 175", во избежание необоснованного затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности вследствие предъявления различных требований к объектам капитального строительства Минэкономразвития России считает необходимым отменить приказ N 315.

_____________________________

* Свод позиций подготовлен КСИИ