Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2012 г. N 20-АПГ12-4 Суд отменил принятое ранее по делу судебное решение и прекратил производство по делу о признании недействующим нормативно-правового акта субъекта РФ, поскольку заявителем оспариваются недействующие правовые нормы, которые не могут быть предметом судебной проверки

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2012 г. N 20-АПГ12-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой Е.В. и Анишиной В.И.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Абдурахманова Р.М. на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 13 февраля 2012 г., которым прекращено производство по делу о признании недействующими постановления Правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 г. N 420 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252" в части внесения изменений в пункт 5 Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 г. N 252, и раздела IV Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 г. N 20, а также отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления Правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 г. N 420 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252" в действующей части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на доводы апелляционной жалобы представителя Министерства труда и социального развития Республики Дагестан Магомедовой А.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с законом Республики Дагестан от 30 декабря 2004 г. N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" Правительство Республики Дагестан постановлением от 10 ноября 2006 г. N 252 утвердило Порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа (далее - Постановление от 10 ноября 2006 г.).

В названное постановление Правительством Республики Дагестан вносились изменения, в том числе и постановлениями от 15 апреля 2010 г. N 83, от 17 ноября 2010 г. N 420 (далее - Постановление от 17 ноября 2010 г.).

28 января 2011 г. Правительством Республики Дагестан постановлением N 20 утверждён Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан.

Приведённые нормативные правовые акты регулируют вопросы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, включая педагогических работников.

Абдурахманов P.M., преподаватель сельской школы, обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 г. N 83 в части определения расходов на доставку твёрдого топлива (уголь, дрова) в размере 20 процентов от стоимости топлива; постановления правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 г. N 420 в части внесения изменений в пункт 5 Порядка; постановления правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 в части раздела IV и других разделов и статей, ограничивающих размер потребления коммунальных услуг и ухудшающих порядок и условия их возмещения, считая, что оспариваемые постановления противоречат статье 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и нарушают права педагогических работников, проживающих в сельской местности.

Заявитель также просил обязать Правительство Республики Дагестан выработать чёткий механизм межбюджетного регулирования расходов, связанных с компенсацией за коммунальные услуги педагогическим работникам, исключив снижение социальных гарантий и объём мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, рабочих посёлках (поселках городского типа).

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 9 августа 2011 г. заявление Абдурахманова P.M. удовлетворено частично: оспариваемые постановления признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу в части указания на то, что расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива. В остальной части производство по делу прекращено в связи с неподсудностью.

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2011 г. N 20-Г11-14 указанное решение суда первой инстанции отменено в части признания недействующим постановления Правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 года N 420, дело в этой части направлено на новое рассмотрение в Верховный Суд Республики Дагестан.

В остальной части решение суда оставлено без изменения, резолютивная часть решения изложена в следующей редакции: признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5 Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 г. N 252, в редакции постановления Правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 г. N 83 и раздел IV Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 г. N 20, в части указания "Расходы на доставку твёрдого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива"; в остальной части производство по делу прекратить.

При новом рассмотрении Абдурахманов Р.М требования уточнил в письменном виде и просил отменить в полном объёме постановления Правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 г. N 83, от 17 ноября 2010 г. N 420, от 28 января 2011 года N 20 (т. 2, л.д. 11).

В ходе судебного разбирательства заявитель просил отменить в полном объёме постановление Правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 г. N 420, а также признать недействующим раздел IV Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 г. N 20 (т. 2, л.д. 125).

Судом принято указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Абдурахманов P.M. просит решение отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В возражениях на апелляционную жалобу Министерство юстиции Республики Дагестан, Министерство труда и социального развития Республики Дагестан просят обжалуемое решение оставить без изменений.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился Абдурахманов P.M.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание положения части 2 статьи 252 названного кодекса о возможности рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещённых о времени и месте судебного заседания, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие заявителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Суд, прекращая производство по делу о признании недействующими названного постановления от 17 ноября 2010 г. N 420 в части внесения изменений в пункт 5 Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 г. N 252, правомерно исходил из того, что заявленные требования в этой части не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемая норма не действует на день рассмотрения дела судом.

Согласно подпункту "в" пункта 1 постановления Правительства Республики Дагестан от 8 декабря 2011 г. N 473 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Дагестан" пункт 1 Постановления от 10 ноября 2006 г. N 252, которым был утверждён названный порядок, признан утратившим силу.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда о необходимости прекращения производства в названной части требований по следующим основаниям.

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (часть 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (статья 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Анализ приведённых норм свидетельствует о том, что предметом судебного рассмотрения могут быть действующие нормативные правовые акты.

Между тем согласно подпункту "а" пункта 1 постановления Правительства Республики Дагестан от 8 декабря 2011 г. N 473 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Дагестан" пункт 1 Постановления от 10 ноября 2006 г. N 252, которым был утверждён Порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и посёлках городского типа, признан утратившим силу.

Согласно статье 220 ГПК Российской Федерации суд прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 ГПК Российской Федерации, в том числе если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Прекращая производство в этой части, суд, руководствуясь приведёнными нормами, сделал правильный вывод о том, что правовые акты, действие которых прекращено, не являются основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей, в результате чего не могут повлечь нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан, следовательно, не могут быть предметом судебной проверки в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку целью абстрактного нормоконтроля является прекращение действия нормативного правового акта в будущем.

Данный вывод согласуется с разъяснениями, содержащимися в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которому недействующий нормативный правовой акт не может быть обжалован в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку такой акт не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК Российской Федерации, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта.

Обоснованно руководствуясь положениями статьи 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд правомерно прекратил производство в части признания недействующим раздела IV Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, в связи с наличием вступившего в законную силу судебного решения от 9 августа 2011 г. о том же предмете.

Статья 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, содержащаяся в главе 23, регламентирующей общие положения рассмотрения дел, возникающих из публичных отношений, предусматривает отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.

В силу части 8 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определяющей порядок подачи заявления об оспаривании нормативных правовых актов, судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

Позиция суда первой инстанции соответствует разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 11 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которым не подлежит рассмотрению в суде заявление об оспаривании нормативного правового акта или его отдельных положений, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нём указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Вместе с тем, прекращая производство по делу решением, суд не учел, что в силу части 1 статьи 194 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации постановление суда первой инстанции принимается именем Российской Федерации в форме решения суда только в том случае, если дело разрешается по существу, в остальных случаях выводы суда первой инстанции по той части требований, по которым не принимается постановление по существу (статьи 215, 216, 220-223 ГПК РФ), излагаются в форме определений (статья 224 ГПК РФ), которые должны выноситься отдельно от решений.

Разрешая заявление по существу, суд пришёл к выводу об отсутствии оснований для признания недействующим Постановления от 17 ноября 2010 г. N 420, установив, что оно не противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Между тем суд не принял во внимание, что предметом нормоконтроля по настоящему дело должно быть не указанный нормативный правовой акт, а Постановление от 10 ноября 2006 г. N 252 в редакции, действующей на момент рассмотрения дела.

Судом установлено, что 8 декабря 2011 г. постановлением Правительства Республики Дагестан N 473, вступившим в законную силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования 15 декабря 2011 г. в "Дагестанской правде" и в Собрании законодательства Республики Дагестан, утверждены изменения, которые вносятся в некоторые постановления Правительства Республики Дагестан, включая Постановление от 10 ноября 2006 г. N 252.

Из содержания постановления Правительства Республики Дагестан от 8 декабря 2011 г. N 473 следует, что не только утратил силу Порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, но изменилось наименование Постановления от 10 ноября 2006 г. N 252 - "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг для отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, и нормативов потребления твердого топлива (уголь, дрова) и электроэнергии на нужды отопления жилых помещений для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа" (подпункт "а" пункта 1 постановления).

Более того, приложение N 1 и приложение N 2 к Постановлению от 10 ноября 2006 г. N 252, последние изменения которых были внесены оспариваемым заявителем Постановлением от 17 ноября 2010 г., также изложены в новой редакции.

Сопоставительный анализ Постановления от 10 ноября 2006 г. N 252 в редакции Постановления от 17 ноября 2010 г. N 420 и в редакции Постановления от 8 декабря 2011 г. свидетельствует о том, заявителем, требующим отмены Постановления от 17 ноября 2010 г., фактически оспариваются недействующие правовые нормы, которые, как обосновано выше, не могут быть предметом судебной проверки.

В связи с эти суду первой инстанции при новом рассмотрении надлежало вынести определение о прекращении производства по делу по всем требованиям, заявленным Абдурахмановым P.M.

Поскольку эти требования закона не выполнены судом первой инстанции, обжалуемое решение подлежит отмене с прекращением производства по делу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 13 февраля 2012 г. отменить, производство по делу по заявлению Абдурахманова Р.М. о признании недействующими раздела IV Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утверждённого постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 г. N 20, постановления Правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 г. N 420 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252" прекратить.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Анишина В.И.