Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2012 г. N 72-АПГ12-3 О признании недействующими статьи 7 Закона Забайкальского края от 5 сентября 2008 г. N 30-ЗЗК "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края" и статьи 9 Закона Забайкальского края от 24 июня 2009 г. N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2012 г. N 72-АПГ12-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Анишиной В.И. и Еременко Т.И.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующими статьи 7 Закона Забайкальского края от 5 сентября 2008 г. N 30-ЗЗК "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края" и статьи 9 Закона Забайкальского края от 24 июня 2009 г. N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 26 марта 2012 г., которым удовлетворены заявления заместителя прокурора Забайкальского края.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

5 сентября 2008 г. Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой в переходный период образования Забайкальского края принят и 25 сентября 2008 г. подписан Губернатором Забайкальского края, председателями Читинской областной Думы и Агинской Бурятской окружной Думы Закон Забайкальского края N 30-ЗЗК "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края" (далее - Закон Забайкальского края N 30-ЗЗК).

Закон Забайкальского края N 30-ЗЗК опубликован в издании "Забайкальский рабочий" 6 октября 2008 г., N 187.

В соответствии со статьей 7 Закона Забайкальского края N 30-ЗЗК глава муниципального образования за нарушение требований данного Закона края несет административную ответственность в соответствии с законом Забайкальского края об административных правонарушениях.

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей статьи 7 Закона Забайкальского края N 30-ЗЗК, указывая, что установление административной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностным лицом обязанности своевременно представлять в соответствующий орган информацию, подлежащую включению в регистр нормативных правовых актов муниципальных образований, отнесено в ведению Российской Федерации, в связи с чем её дублирование в законе субъекта Российской Федерации не требуется, т.к. может повлечь привлечение к административной ответственности дважды за одно и то же правонарушение.

24 июня 2009 г. Законодательным Собранием Забайкальского края принят и 2 июля 2009 г. подписан Губернатором Забайкальского края Закон Забайкальского края N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях" (далее - Закон Забайкальского края N 198-ЗЗК), который был опубликован в издании "Забайкальский рабочий" 6 июля 2009 г., N 123-124.

Статьей 9 Закона Забайкальского края N 198-ЗЗК установлено, что:

1. Ненаправление или несвоевременное направление органами и должностными лицами местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края на ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, либо в установленных законом Забайкальского края случаях в органы местного самоуправления муниципальных районов заверенных копий муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

2. Направление органами и должностными лицами местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края на ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, либо в установленных законом Забайкальского края случаях в органы местного самоуправления муниципальных районов неполных и (или) недостоверных заверенных копий муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей статьи 9 Закона Забайкальского края N 198-ЗЗК, ссылаясь на то, что административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, установлена статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая распространяет свое действие на должностных лиц всех уровней государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, установление административной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение указанных выше обязанностей отнесено к ведению Российской Федерации.

Определением судьи Забайкальского краевого суда от 12 марта 2012 г. гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующей статьи 7 Закона Забайкальского края N 30-ЗЗК и гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующей статьи 9 Закона Забайкальского края N 198-ЗЗК объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края заявленные требования не признала, пояснив, что вопросы, регулируемые оспариваемой нормой, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральному законодательству не противоречат.

Представители Губернатора Забайкальского края просили в удовлетворении заявленных прокурором требований отказать, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы полностью соответствуют федеральному законодательству, которое позволяет субъекту Российской Федерации устанавливать в отношении глав муниципальных образований административную ответственность за нарушение требований закона Забайкальского края.

Решением Забайкальского краевого суда от 26 марта 2012 г. заявления прокурора удовлетворены, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статья 7 Закона Забайкальского края N 30-ЗЗК и статья 9 Закона Забайкальского края N 198-ЗЗК.

В апелляционных жалобах Губернатор Забайкальского края и Законодательное Собрание забайкальского края просят решение отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание положения части 2 статьи 252 названного кодекса о возможности рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "а", "к", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; административное законодательство; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

По смыслу статей 1.3, 1.3.1 КоАП РФ субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.

Подпунктом 64 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Статьей 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (часть 1).

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (части 2 и 3 статьи 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Во исполнение статьи 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ Правительством Российской Федерации 10 сентября 2008 г. принято Постановление N 657, пунктом 1 которого утверждено Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее - Положение), а пунктом 3 предписано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечить представление в Министерство юстиции Российской Федерации регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их ежемесячную актуализацию.

Согласно пунктам 1, 2, 3, 4 и 6 Положения, данное Положение определяет порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее - регистр). Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями; состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре; включению в регистр подлежат регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. N 657 "Об утверждении Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" Министерство юстиции Российской Федерации издан приказ от 19 декабря 2008 г. N 298, которым утверждена Методика ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее - Методика).

В силу пункта 4 раздела 1, пункта 5 раздела 2, пункта 6 раздела 3 названной Методики регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на которых распространяются правила ведения федерального регистра.

Судом установлено, что Законодательным органом Забайкальского края принят Закон Забайкальского края N 30-ЗЗК, который определяет порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, а также Закон Забайкальского края N 198-ЗЗК устанавливающий административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Забайкальского края, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Разрешая заявленные требования, суд, проанализировав приведенное выше законодательство, пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований. При этом суд исходил из того, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации фактически предписано обеспечить представление в Министерство юстиции Российской Федерации регистров муниципальных нормативных правовых актов и их ежемесячную актуализацию, что возлагает и на должностных лиц органов местного самоуправления обязанность своевременно, в сроки, обозначенные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, представлять информацию, подлежащую включению в регистр нормативных правовых актов муниципальных образований.

Данная обязанность прямо вытекает из положений части 9 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", согласно которой государственные органы, определённые в соответствии с нормативным правовым актом, регламентирующим функционирование государственной информационной системы, обязаны обеспечить достоверность и актуальность информации, содержащейся в данной информационной системе.

Принимая во внимание, что обязанность по ежемесячной актуализации федеральных регистров муниципальных нормативных правовых актов возложена на должностных лиц федеральным законодательством, то и установление административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности является прерогативой федерального законодателя.

Являются обоснованными выводы суда о том, что на федеральном уровне статьей 19.7 КоАП РФ распространяющей свое действие на должностных лиц всех уровней государственной власти и местного самоуправления, установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, что исключает установление административной ответственности за то же деяние в законодательстве об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации. Поскольку иное означало бы нарушение принципа недопустимости повторного наказания за одно и тоже правонарушение, порождало бы правовую неопределенность в выборе норм при привлечении к административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за указанное правонарушение. Как следует из анализа приведенных норм диспозиция федеральной нормы - статьи 19.7 КоАП РФ полностью охватывает деяние, предусмотренное оспариваемыми нормами закона Забайкальского края. Соответственно, лица, виновные в указанном правонарушении должны привлекаться к административной ответственности по статье 19.7 КоАП РФ.

Кроме того, по смыслу статей 6 и 7 Закона Забайкальского края N 30-ЗЗК, специальным субъектом ответственности за предоставление информации, необходимой для включения в регистр, является глава соответствующего муниципального образования. Однако в силу положений статьи 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ указанное должностное лицо несет ответственность перед государством в соответствии с федеральными законами.

Действие оспариваемых норм с неизбежностью порождает коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, допускает применение органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением с нарушением компетенции указанных органа или должностного лица, исключает назначение административного наказания на законном основании, позволяет дважды привлекать к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение, снижая тем самым уровень правовых гарантий при привлечении к административной ответственности, предусмотренных статьями 1.4, 1.6, 1.7, частью 1 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, являются правомерными выводы суда о несоответствии федеральному законодательству оспариваемых прокурором статьи 7 Закона Забайкальского края N 30-ЗЗК и статьи 9 Закона Забайкальского края N 198-ЗЗК.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Забайкальского краевого суда от 26 марта 2012 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Анишина В.И.

Еременко Т.И.