Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 августа 2012 г. N 56-АПГ12-10 Об отказе в признании недействующей части 7 статьи 9.2 Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 августа 2012 г. N 56-АПГ12-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

Председательствующего Горчаковой Е.В.,

судей Анишиной В.И. и Калининой Л.А.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании недействующей части 7 статьи 9 (2) Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края" (в редакции Закона Приморского края от 12 марта 2012 г. N 18-КЗ) по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Приморского края на решение Приморского краевого суда от 30 мая 2012 г., которым заявление прокурора удовлетворено.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту вместо "части 7 статьи 9 (2)" имеется в виду "части 7 статьи 9.2"

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда отменить, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 февраля 1995 г. Думой Приморского края принят и 20 марта 1995 г. подписан Губернатором Приморского края Закон Приморского края N 2-КЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края" (далее - Закон Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ).

Указанный Закон Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ был опубликован в издании "Ведомости Думы Приморского края", 1995, N 4.

Законом Приморского края от 12 марта 2012 г. N 18-КЗ Закон Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ дополнен статьей 9 (2) "Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата законодательного собрания, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" которой, в частности, установлено:

Ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, депутат Законодательного Собрания, осуществляющий полномочия на постоянной основе, представляет сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в комиссию Законодательного Собрания по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания (далее - комиссия) (часть 1).

Согласно части 7 статьи 9 (2) Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в комиссию в письменной форме: 1) правоохранительными и другими государственными органами; 2) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; 3) Общественной палатой Российской Федерации; 4) общероссийскими и краевыми средствами массовой информации.

Из материалов дела следует, что прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей части 7 статьи 9 (2) Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 12 марта 2012 г. N 18-КЗ), ссылаясь на её противоречие пункту 3.4 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), которым установлен исчерпывающий перечень органов и организаций, предоставляющих информацию, являющуюся основанием для проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, к числу которых отнесена, в частности, Общественная палата Российской Федерации и общественная палата субъекта Российской Федерации. Между тем, законодательный орган Приморского края, принимая оспариваемую норму, содержащую перечень органов и организаций, предоставляющих информацию, являющуюся основанием для проведения проверки, и не включив в данный перечень общественную палату субъекта Российской Федерации, сузил круг уполномоченных органов и организаций по сравнению с установленными в пункте 3.4 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, снизив тем самым эффективность антикоррупционных мер в данном регионе Российской Федерации.

Решением Приморского краевого суда от 30 мая 2012 г. заявление прокурора Приморского края удовлетворено, признана недействующей с момента принятия решения суда часть 7 статьи 9 (2) Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ.

В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Приморского края просит решение отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора Приморского края.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, в соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание положения части 2 статьи 252 названного кодекса о возможности рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Прокурором Приморского края оспаривается часть 7 статьи 9 (2) Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ, которой предусмотрен перечень органов и организаций, достаточная информация которых является основанием для проведения комиссией проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания Приморского края. При этом в указанный перечень не включена общественная палата Приморского края, что, по мнению прокурора, является недопустимым.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд пришел к выводу о том, что статьей 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ установлены ограничения, связанные с депутатской деятельностью, а также обязанность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в соответствующие комиссии, созданные в соответствии с законом. Пунктом 3.4 данной статьи установлен перечень органов и организаций, достаточная информация которых является основанием для проведения комиссией соответствующей проверки. В частности данная информация может быть представлена Общественной палатой Российской Федерации и общественной палатой субъекта Российской Федерации, что расценено судом как обязанность законодателя субъекта воспроизвести указанную норму федерального закона несмотря на то, что в Приморском крае общественная палата не создана, нормативные акты о её создании также не принимались.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, данный вывод суда считает ошибочным, основанным на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и данным Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Статьей 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ установлены ограничения, связанные с депутатской деятельностью. Так, согласно пункту 3.1 данной статьи депутат ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляет в комиссию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - комиссия), сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В силу пункта 3.3 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ комиссия проводит в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации, проверки: а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами; б) соблюдения депутатами ограничений и запретов, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в письменной форме в установленном порядке: а) правоохранительными и другими государственными органами; б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; в) Общественной палатой Российской Федерации и общественной палатой субъекта Российской Федерации; г) общероссийскими и региональными средствами массовой информации; д) другими органами, организациями, их должностными лицами и гражданами, если это предусмотрено законами субъекта Российской Федерации (пункт 3.4 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

20 марта 1995 г. Думой Приморского края принят Закон Приморского края N 2-КЗ, часть 7 статьи 9 (2) которого оспаривается прокурором.

В соответствии с частью 7 статьи 9 (2) Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 12 марта 2012 г. N 18-КЗ) основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в комиссию в письменной форме: 1) правоохранительными и другими государственными органами; 2) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; 3) Общественной палатой Российской Федерации; 4) общероссийскими и краевыми средствами массовой информации.

Из изложенного выше следует, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, при этом Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ определяет общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не содержит норм, обязывающих субъект Российской Федерации создавать такой орган как общественная палата.

Учитывая, что в Приморском крае общественная палата не создана, Устав Приморского края не содержит нормы о создании в крае общественной палаты, закон субъекта о создании такого органа не принят, указание данной палаты в перечне органов и организаций, предоставляющих информацию, являющуюся основанием для проведения комиссией проверки, нельзя признать противоречащим федеральному законодательству.

Не является противоречащим федеральному закону Закон Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ только по тому основанию, что в нем не полностью воспроизведена норма федерального закона, содержащая перечень органов и организаций, наделенных определенными полномочиями в конкретных правоотношениях, в том случае, когда создание таких органов в субъекте Российской Федерации отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации, в федеральном законодательстве не приняты нормы об обязанности субъекта Российской Федерации создать такие органы, в Уставе (конституции) субъекта Российской Федерации создание такого органа не предусмотрено, нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации о создании такого органа не принят. Иное означало бы неправомерное вмешательство в правотворческую деятельность субъекта Российской Федерации по вопросу ведения субъекта.

Вывод суда о том, что общественная палата может быть создана в Приморском крае в будущем, не может служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей, поскольку в таком случае будет иметь место иное правовое регулирование названных правоотношений, которое в системной взаимосвязи повлечет обязанность законодательного органа субъекта Российской Федерации внести изменения (дополнения) в действующие нормативные правовые акты Приморского края, в том числе в оспариваемые положения.

Кроме того, в соответствии с принципом прямого действия федерального закона на всей территории Российской Федерации, отсутствие в законодательстве субъекта Российской Федерации положения, содержащегося в федеральном законе, не является препятствием для прямого действия нормы федерального закона.

С учетом изложенного, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда об удовлетворении заявления прокурора Приморского края не может быть признано законным и подлежит отмене, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 30 мая 2012 г. об удовлетворении заявления прокурора Приморского края о признании недействующей части 7 статьи 9 (2) Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 12 марта 2012 г. N 18-КЗ) отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Председательствующий

Горчакова Е.В.

Судьи

Анишина В.И.

Калинина Л.А.