Раздел 6. Приоритетные направления, меры и оценка эффективности программ демографического развития

Раздел 6

Приоритетные направления, меры и оценка эффективности программ демографического развития

Приоритетные направления региональной программы демографического развития и меры демографической политики должны определяться исходя из целей и задач программы и причин, негативно влияющих на демографические процессы.

Выбор мер демографической политики в регионе логически вытекает из целей и задач региональной программы демографического развития и обеспечивает их решение. Алгоритм выбора мер следующий:

- исходя из цели демографического развития и возможных перспектив демографических процессов, формулируются задачи (решение задач обеспечивает достижение цели);

- исходя из задач и характера причинно-следственных связей демографических процессов, определяются приоритетные направления демографического развития (реализация направлений обеспечивает решение задачи);

- исходя из приоритетных направлений демографического развития и организационных, правовых, финансовых, ресурсных и иных возможностей субъекта Российской Федерации, осуществляется выбор конкретных мер демографической политики и механизм их реализации.

6.1.Приоритетные направления и меры демографической политики в отношении повышения рождаемости

В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации достижение положительных изменений в динамике численности населения (сокращение масштабов убыли населения, стабилизация его численности или обеспечение прироста населения в долговременной перспективе, в т.ч. в условиях неблагоприятных сдвигов в возрастной структуре населения) предполагает решение задачи повышения уровня рождаемости.

Учитывая отмеченные в разделе 3 причины низкой рождаемости, можно выделить следующие приоритетные направления демографической политики, направленной на ее повышение:

создание условий в семьях для рождения и воспитания не менее двух детей;

расширение и совершенствование системы содействия молодым семьям в решении социально-экономических, прежде всего, жилищных проблем, обеспечение льготных условий приобретения жилья при рождении детей;

обеспечение наиболее благоприятных возможностей совмещения воспитания детей с профессиональной деятельностью;

формирование установки семей на рождение троих детей и поддержка семей в ее реализации;

укрепление института семьи, повышение престижа родительства, значимости стабильного зарегистрированного брака с несколькими детьми;

сохранение и улучшение репродуктивного здоровья как необходимого условия, обеспечивающего возможность иметь желаемое число детей;

формирование у молодых семей ориентации на более раннее рождение первого ребенка и создание максимальных возможностей для реализации такой ориентации.

При проведении демографической политики, направленной на повышение рождаемости, необходимо стимулирование и поддержка рождения вторых и третьих детей. Первенцы не решают проблемы воспроизводства населения, обеспечения положительной демографической динамики и их рождение в меньшей степени зависит от условий жизнедеятельности семьи. Существенное увеличение доли вторых рождений позволит значительно замедлить убыль населения, но не обеспечит прекращения ее. Ключевую роль в решении проблемы преодоления депопуляции играют именно третьи рождения. Поэтому рождение и воспитание в семьях вторых и, особенно, третьих детей должно поддерживаться существенно более значимыми социально-экономическими мерами.

Существенная дифференциация социально-экономической поддержки семей в зависимости от числа детей и очередности рождения может оказывать определенное влияние на формирование репродуктивного поведения, ориентированного на рождение двух-трех детей. Однако это направление должно включать в себя и меры (прежде всего идеологического, воспитательного характера), направленные на формирование потребности в таком числе детей.

Помощь семьям при рождении и воспитании детей ориентирована на создание более благоприятных условий для реализации имеющейся потребности в детях и, поэтому способствует повышению рождаемости в ближайшие годы после начала ее осуществления. Изменение репродуктивных намерений, результат формирования установки семей на рождение троих детей, укрепления института семьи, повышения престижа родительства, значимости стабильного зарегистрированного брака с несколькими детьми проявится в полной мере лишь через несколько лет и, даже, десятилетий. Эти направления политики могут быть ориентированы на более существенное повышение рождаемости, но в долгосрочной перспективе. Они в большей степени могут рассматриваться как средство достижения цели создания предпосылок для последующего роста численности населения, если таковая ставится в программе.

На обеспечение наиболее благоприятных возможностей совмещения воспитания детей с профессиональной деятельностью нацелены такие меры, как организованный присмотр за детьми дошкольного возраста, развитие гибких форм трудовой занятости родителей, организация переобучения женщин с малолетними детьми и т.п.

Меры, направленные на предотвращение откладывания рождений, торможение сдвигов возрастной модели рождаемости к более старшим возрастам, в наибольшей степени актуальны для тех регионов, где очень низок суммарный коэффициент рождаемости по первым рождениям.

Суммарный коэффициент рождаемости по первым рождениям менее 0,75 отмечается в республиках Карелия, Мордовия, Чувашская, в Ставропольском крае, в Белгородской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Кировской, Ленинградской, Мурманской, Пензенской, Псковской, Томской и Ульяновской областях.

В этих регионах имеет место существенный резерв повышения рождаемости, связанный с возможным прекращением тайминговых (календарных) сдвигов в связи с откладыванием рождения первого ребенка. Этим регионам следует обратить особое внимание на профилактику откладывания рождения первого ребенка, дополнительную поддержку семей, которые хотели бы родить первенца на более ранних стадиях брака, в более молодом возрасте. Такая поддержка может выражаться в выплате пособия при рождении ребенка в повышенном размере, если ребенок рождается, например, в первые 1,5 или 2 года брака. Единовременное пособие при рождении ребенка может выплачиваться в повышенном размере, если родители не достигли определенного возраста. В отношении первого ребенка в качестве возрастного рубежа здесь может использоваться, например, 25 лет.

В Пензенской области при рождении в семье ребенка в течение 18 месяцев после заключения брака выплачивается единовременное пособие в размере 22,6 тыс. рублей или молодая семья в случае рождения первого ребенка в течение 12 месяцев после заключения брака получает жилищный сертификат на сумму 219,1 тыс. рублей.

В Ханты-Мансийском автономном округе-Югре выплачивается пособие в размере 5 тыс. рублей при рождении первого ребенка в течение 2 лет со дня регистрации его родителями брака.

В Республике Саха (Якутия) осуществляется единовременная компенсационная выплата в размере 4 тыс. рублей для приобретения предметов детского ассортимента и продуктов питания молодой семье (оба супруга или не состоящий в браке родитель в возрасте до 30 лет) при рождении первого ребенка (или усыновлении ребенка в возрасте до 3 месяцев) в течение 2 лет со дня регистрации брака.

Одной из актуальнейших мер является поддержка молодых семей в приобретении жилья, отсутствие которого порой заставляет откладывать рождение ребенка. Необходимо расширять масштабы и совершенствовать программы ипотечного кредитования молодых семей. Важно, чтобы при приобретении собственного жилья новым фактором откладывания рождения ребенка не стали непомерно высокие выплаты по кредиту. Откладывание рождения детей, в т.ч. первых, к более старшим возрастам актуализирует задачу сохранения и улучшения репродуктивного здоровья, как необходимого условия, обеспечивающего возможность в будущем реализовать отложенные рождения и иметь желаемое число детей.

В значительном числе субъектов Российской Федерации получила массовое распространение не просто малодетность, а однодетность.

Судя по суммарным коэффициентам рождаемости для первых и вторых рождений, относительно низкая вероятность рождения второго ребенка имеет место в республиках Карелия и Коми, в Красноярском, Приморском и Хабаровском краях, в Амурской, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Костромской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Орловской, Пензенской, Псковской, Самарской, Свердловской, Тульской, Ульяновской и Ярославской областях, в Санкт-Петербурге, Еврейской автономной области.

В этих субъектах Российской Федерации следует обратить особое внимание на поддержку именно вторых рождений, предусмотрев в пособиях и льготах семьям с детьми существенную дифференциацию, ставящую семьи с двумя детьми в заметно более выгодные условия, чем однодетные. Возможны, например, региональные доплаты к пособию по уходу за вторым ребенком, более продолжительный период выплаты этого пособия (например, до достижения ребенком возраста 3 лет). Для семей, участвующих в программе "Доступное жилье для молодых семей" или аналогичных программах, предусмотреть за счет бюджета субъекта Российской Федерации погашение значительной части кредита при рождении второго ребенка.

Следует усилить пропагандистскую составляющую демографической политики. Например, чтобы продолжалась фамилия - отцу обязательно нужен сын.

В ряде субъектов Российской Федерации в 2007-2010 годах отмечено более существенное повышение суммарного коэффициента рождаемости по вторым и последующим детям, чем по России в целом, что может свидетельствовать о том, что население указанных регионов в большей степени (по сравнению с жителями других субъектов Российской Федерации) готово реагировать своим репродуктивным поведением на подобные меры в будущем.

К числу таких регионов относятся республики Алтай, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская, Хакасия и Чеченская, Алтайский и Пермский края, Иркутская, Оренбургская и Тюменская области, Ненецкий и Ханты-Мансийский-Югра автономные округа.

В указанных регионах целесообразно развивать уже реализуемые меры или вводить им подобные. Скорее всего, в этих регионах семьи будут относительно более активно реагировать на различные формы материальной поддержки, можно ожидать большего эффекта от материнского (семейного) капитала.

Меньшее повышение суммарного коэффициента рождаемости по вторым и последующим детям в 2007-2010 годы в большинстве остальных регионов, наоборот, может свидетельствовать о явной недостаточности подобных мер для того, чтобы увеличение уровня рождаемости было более существенным.

В первую очередь, это относится к республикам Коми и Мордовия, к Камчатскому и Приморскому краю, к Брянской, Владимирской, Вологодской, Ивановской, Ленинградской, Магаданской, Московской, Мурманской, Саратовской, Сахалинской, Тамбовской, Тверской и Тульской областям, к Еврейской автономной области.

Представляется целесообразным в указанных регионах сосредоточить относительно большие усилия на содействии молодым семьям, семьям с несколькими детьми в решении жилищных вопросов, не забывая и о других мерах демографической политики в отношении рождаемости.

Наряду с мерами, направленными на улучшение демографической ситуации, которые предусматриваются данной региональной программой демографического развития, в указанной программе должны быть отражены те меры демографического характера, которые уже приняты в регионе в рамках других программ и иных нормативных актов, будут реализовываться в период действия данной программы и способствовать решению поставленных задач и достижению цели программы демографического развития.

Кроме того, представляется целесообразным отметить в данной программе те направления и меры, которые не являются узкодемографическими, а носят более общий социальный и социально-экономический характер и, поэтому, несколько выходят за рамки компетенции демографической политики. В то же время без их реализации невозможно полноценное решение поставленных в программе задач. К числу этих направлений и мер относятся, прежде всего, повышение уровня жизни и преодоление бедности в результате роста заработной платы (пособия и льготы носят лишь дополнительный, вспомогательный характер и не определяют уровня жизни), обеспечение занятости молодежи (без этого невозможно создание необходимых условий для реализации репродуктивных установок молодых семей), развитие жилищного строительства (без этого будут ограничены возможности содействия молодым семьям и семьям с несколькими детьми в улучшении жилищных условий) и др.

В отношении этих направлений и мер в программе демографического развития должно быть указание на уже действующие в регионе программы и нормативные акты или на необходимость их разработки и реализации.

6.2. Формирование планов действий в области снижения смертности

Проблемы высокого уровня смертности в той или иной мере актуальны для всех субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание негативные тренды 1990-х - 2000-х годов, включая сверхсмертность в трудоспособных возрастах, особенно у мужчин, которые определяют современную ситуацию в области смертности, стоит задача активизации мер по сохранению и укреплению здоровья населения, снижению смертности, прежде всего в трудоспособных возрастах, увеличению продолжительности жизни в целом, в том числе продолжительности здоровой жизни, существенному снижению уровню заболеваемости социально-значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, улучшению качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями.

Региональные планы действий в области снижения смертности должны включать следующие направления:

медицинская профилактика заболеваний, совершенствование диагностики, оказания медицинской помощи больным с заболеваниями наиболее распространенными и являющимися основными причинами смерти в субъекте Российской Федерации;

пропаганда здорового образа жизни, формирование у населения мотивации ведения здорового образа жизни, самосохранительного поведения; снижение рисков для здоровья, в том числе потребления алкоголя и табака;

сохранение здоровья на производстве, улучшение условий и охраны труда, профилактика профессиональных заболеваний, предотвращение смертности и травматизма на производстве;

улучшение условий жизни населения и борьба с бедностью, профилактика социального неблагополучия.

Указанные направления, не исчерпывая всего спектра направлений, сконцентрированы на ключевых, наиболее актуальных проблемах сокращения смертности в большинстве субъектах Российской Федерации.

Особое внимание должно быть уделено причинам смерти, которые предотвратимы в современном обществе и при достигнутом уровне здравоохранения. Необходимо сконцентрировать усилия на снижении смертности, прежде всего, от тех причин и в тех возрастах, от которых люди при современном уровне развития общества и возможностях здравоохранения не должны умирать.

Основу всей политики улучшения здоровья и роста продолжительности жизни составляет повышение уровня жизни и оздоровление образа жизни населения, создающие условия по улучшению здоровья и снижению смертности.

Именно распространение бедности, т.е. увеличение численности групп с низкими доходами, является одним из важнейших факторов роста смертности населения в целом, в том числе от социально обусловленных предотвратимых причин (инфекционных болезней за счет туберкулеза), болезней органов дыхания за счет пневмонии, травм и отравлений за счет отравлений алкоголем и его суррогатами, убийств на бытовой почве и т.д.). Без сокращения численности данных групп населения невозможно достичь существенного прогресса в улучшении здоровья населения в целом.

Существуют довольно значительные группы социально адаптированного населения, живущего в условиях доходов, не обеспечивающих жизненные стандарты и потому, обладающие довольно высоким риском маргинализации. Поэтому необходимы комплексные программы профилактики нисходящей социальной мобильности для этих групп.

Следует иметь в виду, что сокращение бедности хотя и является наиболее фундаментальным, но в наименьшей степени представляется сферой деятельности органов здравоохранения и социального развития. Поэтому в разработке и реализации соответствующих мер должны принимать участие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, к компетенции которых отнесены указанные вопросы.

Наряду с сокращением бедности, должны быть разработаны меры, которые позволят частично компенсировать существующие риски и, тем самым, минимизировать бремя болезней для данных групп.

Основной проблемой образа жизни российского населения практически всех социальных слоев в возрастах, начиная с подросткового, является потребление алкоголя в количествах, наносящих ущерб здоровью и повышающих риск преждевременной смерти. Оздоровление образа жизни населения и, прежде всего, сокращение уровня алкоголизации, остается значительным резервом снижения преждевременной смертности.

В мероприятиях по формированию у населения мотивации ведения здорового образа жизни и самосохранительного поведения следует максимально использовать возможности центров здоровья.

Активизация резервов сокращения смертности, предотвратимой мерами профилактики, имеет свою специфику во всех возрастах: а) для детей раннего возраста - путем охраны и укрепления репродуктивного здоровья родителей, повышения их знаний и ответственности за рождение и воспитание детей; б) для детей школьного возраста и подростков - путем образовательной и просветительной работы и с помощью других средств, способствующих развитию навыков, способностей и умений; в) для взрослого населения - путем оздоровления образа жизни и формирования заинтересованности, в том числе экономической, - своевременного обращения за медицинской помощью; г) для пожилых - мерами вовлечения в активную общественную и культурную жизнь общества.

Разработка и реализация программы по снижению смертности нуждается в надежном информационно-аналитическом обеспечении. В связи с этим должны быть предусмотрены следующие решения.

Необходимо разработать систему мер по улучшению качества диагностики причин смерти населения. Точное определение причин смерти необходимо для выявления приоритетов в сфере здравоохранения и адекватного финансирования соответствующих мероприятий, направленных на предотвращение смертности.

Недостатки качества диагностики показали, что наиболее высокими темпами во всех возрастных группах в межпереписной период возросла смертность от класса "Симптомы, признаки, отклонения от нормы, выявленные при клинических и лабораторных исследованиях, не классифицированные в других рубриках" (неточно обозначенные состояния), в результате чего данные причины смерти вышли на значимые места в структуре ведущих причин смерти населения столицы. Подобные явления ставят под сомнение реальные уровни смертности от основных причин, и, прежде всего, в молодых возрастах - от травм и отравлений. В свою очередь, это смещает реальные приоритеты действий по сокращению смертности. Вопросы качества диагностики причин смерти актуальны для разработки обоснованных мер региональной политики в сфере здравоохранения и их соответствующего финансирования.

В целях более активного вовлечения населения в программы улучшения здоровья и снижения смертности должен быть предусмотрен комплекс мер по проведению серии социологических исследований и расширение публикаций по результатам осуществления мероприятий, предусмотренных программой. Как свидетельствует международный опыт, активное участие населения, в том числе общественных организаций, позволяет принимать меры которые будут поддержаны и усилены местной инициативой. Кроме того, это обеспечит общественный контроль за полнотой и качеством проводимых мероприятий.

6.3. Методические вопросы оценки эффективности реализации программ демографического развития

Важным и одновременно одним из сложнейших вопросов является оценка эффективности демографической политики. Здесь нужно обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, об эффективности реализуемой демографической политики можно и нужно судить по направлению и степени изменения демографических параметров в сторону поставленных цели и задач, по степени достижения цели и решения задач по завершению срока действия программы.

Во-вторых, существует заблуждение относительно того, что от мер по повышению рождаемости, которые реализуются или будут реализовываться, не следует ожидать быстрого эффекта. При этом имеется в виду, что демографические процессы, определяемые демографическим поведением (применительно к рождаемости - репродуктивным поведением), отличаются заметной инерционностью. Это справедливо в отношении рождаемости применительно к потребности в детях. Она действительно быстро меняться не может. Однако, практически все меры, которые сейчас реализуются или намечаются к реализации, влияют не на изменение потребности в детях, а на условия удовлетворения этой потребности. А в этом случае реакция семей может быть либо очень быстрой (скорее всего, в пределах 2-2,5 лет), либо никакой. Это важно понимать, потому что, ожидая отложенного результата от такого рода мер, только потеряется время.

Аналогичные закономерности справедливы и в отношении смертности. Как показывают опросы населения, прежде всего, наиболее мобильной его части - молодежи, самосохранительное поведение за последние 5 лет практически не изменилось. Это касается потребления алкоголя, табака, характера питания. Более того, меры по профилактике заболеваний и оздоровлению образа жизни, прежде всего в отношении потребления алкоголя и курения, пока не находят должной поддержки в молодых группах населения, и лишь немногим более 40% респондентов считают эти меры высоко значимыми.

Вместе с тем, смертность молодежи снизилась, и прежде всего, от социально зависимых причин, что является маркером позитивных социальных перемен, роста уровня жизни, снижения безработицы, расширения сфер позитивной социальной реализации. Не случайно, что наибольший темп снижения смертности продемонстрировали неблагополучные территории, где даже небольшие изменения жизни к лучшему дали отчетливый демографический эффект.

Кроме того, результаты могут быть получены сравнительно быстро при обеспечении доступности к современным медицинским технологиям пациентов, проживающих на всей территории страны, вне зависимости от их экономических возможностей. Значимость таких мер и социальный эффект от их реализации оценивается населением максимально высоко. Это подтверждается анализом сдвигов смертности от сердечно-сосудистых заболеваний в регионах, где реализуются мероприятия по совершенствованию оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями.

В-третьих, результат демографической политики целесообразно оценивать, сопоставляя демографические показатели, которые будут фиксироваться после начала реализации программы, с тем прогнозным сценарием, который бы имел место при сохранении тенденций, сложившихся до начала реализации программы.

В-четвертых, в ходе реализации программы демографического развития должен осуществляться мониторинг демографической ситуации и демографического поведения с целью выявления результативности реализации программы, дифференциации этой результативности по разным категориям населения и семей, выделения наиболее значимых мер и, в конечном счете, для разработки предложений по совершенствованию региональной демографической политики.

* * *

Разработка программ демографического развития предполагает наличие полной и доброкачественной, как статистической, так и социологической информации, требует, чтобы разработчики обладали необходимым минимумом профессиональных знаний и навыков. Для оказания помощи в этих вопросах приведен глоссарий основных понятий и указано несколько демографических изданий, которые могут помочь в работе над программами.

______________________________

* Для проведения социологических обследований можно обратиться в научные учреждения, имеющие опыт проведения социологических обследований репродуктивного поведения.

** Демографические прогнозы разрабатывает Росстат, а также отдельные научные коллективы.