Раздел 5. Цели и задачи региональных программ демографического развития

Раздел 5

Цели и задачи региональных программ демографического развития

Ключевым звеном при разработке региональных программ демографического развития является постановка цели, которую предполагается достичь в результате реализации программы. Именно формулировка цели конкретизирует задачи программы а, следовательно, и основные направления ее реализации. Эта цель обычно формулируется и обосновывается в концепциях демографического развития (демографической политики).

В практике разработки региональных концепций отмечаются типичные ошибки: механическое перенесение положений федеральной концепции в концепции демографического развития субъектов Российской Федерации, хотя смысловое наполнение концепций демографического развития на федеральном и региональном уровнях должно быть разным; смешение концептуальных вопросов с программными, т.е. попытка в концепцию демографического развития включить меры по ее реализации.

Лишь в концепциях нескольких регионов (Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Смоленская область, г. Москва и некоторые другие) достаточно обоснованы специфические для этих территорий цели демографической политики.

Каждый субъект Российской Федерации уникален по многим своим, в том числе и геополитическим характеристикам: местоположению, природным условиям, ресурсам, хозяйственной освоенности и развитости экономики, расселению и структуре населения. Но вместе с тем, по определенным параметрам многие районы сходны и образуют те или иные типы территорий. Сходство районов не умаляет их оригинальности, но позволяет, вычленяя общие черты, разрабатывать единую стратегию демографического развития. Эта стратегия обосновывается не только на основе анализа показателей, характеризующих рождаемость, смертность и миграцию населения. Она должна учитывать также параметры, характеризующие исторические, геополитические, природно-географические и иные особенности субъектов Российской Федерации.

Можно выделить следующие типы территорий Российской Федерации в зависимости от сложившейся в них демографической ситуации:

- регионы с низким демографическим потенциалом;

- мегаполисы и подобные городские агломерации;

- пограничные районы, испытывающие миграционное давление со стороны соседних стран;

- северные районы России. В этот тип территорий входят районы с противоположно направленной демографической динамикой (восходящей и нисходящей).

В каждом федеральном округе могут быть вычленены два-три типа территорий, различающиеся, главным образом, уровнем экономического развития и демографическим неблагополучием. Таким образом, для различных типов территорий обоснование и формулировки целей демографической политики различны.

Сказанное, можно проиллюстрировать примерными формулировками цели демографического развития для разных типов субъектов Российской Федерации.

У группы территорий, таких как Смоленская, Псковская, Орловская, Рязанская, Тамбовская, Тверская и некоторых других областей общая черта - в большей степени, чем в других регионах страны - низкий демографический потенциал. Углубляющееся противоречие между геополитическим статусом, с одной стороны, и крайне неблагоприятной демографической ситуацией, с другой, определяет как цель, так и стратегию демографического развития этих субъектов Российской Федерации.

Цель демографического развития этой группы областей на ближайшую перспективу состоит в преодолении катастрофических параметров воспроизводственных и миграционных процессов, создании условий для демографического оздоровления при одновременном формировании предпосылок для последующих стабилизации и увеличении численности населения в этой геополитически важной части европейской России.

Для российских мегаполисов и ряда экономически благополучных, и потому привлекательных для мигрантов субъектов Российской Федерации, цель демографической политики обусловливается тем, что при существующей в России демографической ситуации, увеличение численности населения указанной группы территорий за счет миграционной компоненты не соответствует геополитическим интересам государства. Вместе с тем, в этих регионах сосредоточены не только огромные людские и трудовые ресурсы России, но и сформирован мощный технико-экономический потенциал, в использовании которого могут большее участие принимать временные трудовые мигранты.

Для таких регионов целью демографической политики может быть стабилизация численности их населения на современном уровне. Поддержание стабильной численности населения возможно в случае такого повышения рождаемости и сокращения смертности, которое позволит свести миграционный прирост в начале до размеров естественной убыли населения, т.е. полностью компенсировать эту убыль, а затем будет снижаться по мере уменьшения естественной убыли вплоть до выхода из режима депопуляции.

Для пограничных районов, прежде всего, находящихся в полосе от Читинской области до Приморского края, цель демографической политики определяется их исключительным геополитическим положением. В самом общем виде целью демографического развития пограничных районов юга Дальнего Востока и Забайкалья может быть создание условий для прекращения оттока населения и возобновления процесса формирования в нем постоянного ядра из граждан России и мигрантов из нового зарубежья, претендующих на российское гражданство.

Северные территории в своем развитии должны находиться в общих для страны социально-экономических и демографических координатах, в единых геополитических интересах государства. Их демографическое развитие должно формироваться, исходя из целей и задач, которые стоят перед страной в настоящее время. Российский Север является природным, экономическим и экологическим потенциалом, способным обеспечить Россию ресурсами для длительного устойчивого социально-экономического развития.

Однако использованию природно-сырьевого потенциала Севера противостоят экстремальные климатические условия и территориальная удаленность. В связи с действием ряда удорожающих факторов на Севере значительно выше издержки производства, чем в старообжитых районах, расположенных в умеренной зоне, больше затраты на жизнеобеспечение населения. В отличие от большинства районов России, где стратегия демографического развития определяется геополитическими интересами страны и кризисным состоянием демографических процессов (обезлюженные центральные и юго-восточные приграничные районы), в северных территориях цель демографической политики обусловливается преимущественно балансовыми соображениями - потребностью в трудовом потенциале. Вместе с тем, территории Севера - это места исторического обитания малочисленных народов, осуществления их хозяйственной деятельности и потому освоение природных ресурсов и связанный с ним рост населения не должны нарушать условия расселения коренных жителей, подрывать сферу их занятости - традиционные промыслы.

С учетом сказанного, цель демографической политики северных территорий состоит в поддержании демографической динамики, соответствующей по своим параметрам (численность и состав экономически активного населения) потребностям их устойчивого экономического развития, в первую очередь, отраслей специализации, а также традиционных промыслов и социальной сферы, при неукоснительном сохранении преимуществ в жизнеобеспечении населения, интенсификации собственных источников роста и повышении уровня стабильности его состава.

При постановке в качестве цели достижение определенной численности населения или ее динамики следует также учитывать результаты демографического прогноза. Нецелесообразно определять в качестве цели стабилизацию численности населения в обозримый период, если она невозможна в принципе (в том числе и из-за сложившейся половозрастной структуры населения) при реальных перспективных изменениях рождаемости, смертности и миграционного прироста даже в случае очень активной и эффективной демографической политики. Такая цель может быть поставлена как стратегическая на концептуальном уровне на период времени, выходящий за рамки действия данной программы демографического развития.

Если в качестве цели региональной программы демографического развития ставится не достижение определенной численности населения, а ее динамика, то легко может быть определена как целевой ориентир и численность населения, которая может быть достигнута при данной ее динамике в результате реализации программы. При этом целевая динамика численности населения обязательно должна иметь количественное выражение.

Неприемлемо ограничиваться указанием в качестве цели такими положениями, как "рост численности населения" или "сокращение убыли численности населения". Количественная неопределенность цели обусловит и количественную неопределенность задач. В этом случае на стадии разработки программы и составления плана мероприятий нельзя будет сказать, достаточно ли предлагаемых мер для достижения поставленной цели. Для небольших значений роста или сокращения убыли численности населения может быть достаточно одного набора мер, если же предполагается, но не указывается в формулировке цели, более существенное изменение динамики численности населения, то этих мер, возможно, будет недостаточно. В то же время, по итогам реализации программы любые, даже самые незначительные рост численности населения или сокращение его убыли можно будет оценить как безусловную эффективность мер, реализуемых в ходе программы.

Если задачи будут количественно определены, а цель нет, то количественно определить цель не составит большого труда. Численность населения при достижении к концу прогнозируемого периода тех параметров рождаемости, смертности и миграционного прироста, которые количественно определены в задачах, - дело арифметики.

Если в качестве цели ставится определенная динамика численности населения, то следует учитывать (и отразить в формулировке цели) ее возможные различия в период реализации программы. Например, ставится цель до определенного года сокращать убыль населения, а затем стабилизировать численность населения. В этом случае указывается, до какого года убыль населения должна сокращаться и на каком уровне должна произойти стабилизация численности населения. Зная исходную (перед началом реализации программы) численность населения можно будет определить предполагаемые темпы ее сокращения до момента стабилизации.

Анализ региональных программ демографического развития показывает, что зачастую цель демографического развития формулируется как "стабилизация численности населения", и "создание предпосылок для ее последующего роста". Добавление второй части в формулировку цели вполне приемлемо и, даже, целесообразно. Однако в этом случае нужно иметь в виду следующее.

Во-первых, оценить достижение цели программы, т.е., по сути дела, ее эффективность, по итогам ее реализации можно будет только в отношении стабилизации численности населения. Оценить, созданы ли предпосылки для последующего роста численности населения, невозможно. Об этом можно будет судить только в ходе и по итогам реализации программ демографического развития в последующем. По итогам же реализации данной программы можно будет сказать только, что реализуются (или были реализованы) некоторые меры, под воздействием которых в будущем возможен рост численности населения. Будущее покажет, если рост численности населения будет происходить, то, вероятно, предпосылки были созданы, если нет, то либо предпосылки не были созданы, либо они оказались недостаточными. Исключение может составить ситуация, когда уже в рамках реализации данной программы стабилизация численности населения сменится ее ростом. В этом случае можно говорить о том, что предпосылки были созданы. Однако это не будет снимать задачи формирования предпосылок для последующего роста численности населения, имея в виду последующий период после окончания реализации данной программы, т.е. обеспечение устойчивости роста численности населения.

Во-вторых, если создание предпосылок для последующего роста численности населения отражено в цели программы, то оно должно быть отражено и в ее задачах. В этом случае в задачах должны быть указаны не только количественные параметры рождаемости, продолжительности жизни и/или смертности, миграционного прироста, но и создание предпосылок для позитивных сдвигов по какому-либо (каким-либо) из этих демографических процессов или по всем трем.

В-третьих, если создание предпосылок для последующего роста численности населения отражено в цели и задачах программы, то его следует отразить также в направлениях реализации программы и, главное, в мерах. По крайней мере, часть из них должна быть ориентирована на длительный, долгосрочный (причем нарастающий, а не затухающий) или отложенный результат.

Исходя из поставленной цели, определяются задачи. Их решение должно автоматически приводить к достижению поставленной цели. Формулирование задач производится следующим образом: например, "для достижения данной цели необходимо:

- повышение суммарного коэффициента рождаемости к ____ году до уровня ______

- повышение ожидаемой продолжительности жизни при рождении к _____ году до уровня _______

- обеспечение миграционного прироста к ______ году на уровне ______"

Вместо указания величин показателей, которые необходимо достигнуть в ходе реализации программы, может быть указано во сколько раз или на сколько процентов они должны измениться. Такие различия в постановке задач не носят принципиального характера. Зная величины показателей перед началом реализации программы и задачи, в которых отражена их динамика, всегда можно рассчитать величины этих показателей на конец реализации программы, а, с другой стороны, зная эти величины, на начало и конец реализации программы можно рассчитать показатели их динамики.

Вместо показателя продолжительности жизни или наряду с ним можно использовать показатели смертности по возрастным группам. Причем в отношении них, в отличие от продолжительности жизни, целесообразнее использовать показатель динамики. Например, "снижение смертности населения в трудоспособном возрасте в _____ раз (или на _____ процентов)". Ставить такую задачу целесообразно раздельно для мужчин и женщин, учитывая существенные гендерные различия в смертности. Однако такие задачи в отношении изменения уровня смертности должны быть поставлены в отношении всех возрастных групп, чтобы можно было оценить, достаточно ли будет этого изменения для достижения общей цели программы. Следует иметь в виду, что независимо от того, формулируется ли в программе задача в отношении изменения уровня смертности по возрастным группам или формулировка ограничивается указанием на продолжительность жизни, которую необходимо достигнуть, целевые ориентиры в отношении возрастных коэффициентов смертности или их динамики при разработке программы, по сути дела, обязательно задаются, ибо только на их основе можно рассчитать показатель продолжительности жизни.

Задачи в отношении динамики смертности по причинам смерти также могут присутствовать в региональной программе демографического развития, но только одновременно с задачами в отношении продолжительности жизни или смертности по возрастным группам. В противном случае придется ставить задачи в отношении динамики смертности практически по всем группам причин смерти для того, чтобы можно было оценить, достаточно ли будет этого их изменения для достижения общей цели программы.

Нежелательно, но возможно в формулировках задач использовать общие коэффициенты рождаемости и смертности. Нежелательно потому, что в условиях предстоящих в ближайшие 10-15 лет существенных изменений в возрастной структуре населения придется отражать в задачах снижение общего коэффициента рождаемости и повышение общего коэффициента смертности в результате реализации программы, тогда как будет предполагаться реальное повышение рождаемости и снижение смертности, а негативная динамика общих показателей будет происходить не в результате реализации программы, а в результате неблагоприятных сдвигов в возрастной структуре населения. В этом случае те изменения, которые предполагаются в отношении суммарного (и, следовательно, возрастных) коэффициента рождаемости, продолжительности жизни и возрастных коэффициентов смертности должны быть включены в расчет демографического прогноза. В результате такого расчета и будут получены те величины общих коэффициентов рождаемости и смертности, которые могут иметь место в результате реализации программы демографического развития и одновременных изменений в половозрастной структуре населения, и которые могут быть поставлены в формулировки задач.

Как было показано ранее (см. раздел 4), необходима разработка демографического прогноза, поскольку только на основе прогноза можно будет определить, приведет ли решение задач программы в отношении рождаемости, смертности и миграционного прироста к достижению общей цели в отношении численности населения, ее динамики.

Задачи в региональной программе демографического развития должны быть сформулированы в конкретном виде с указанием количественных демографических параметров, которые предполагается достичь в результате реализации программы. Это необходимо для того, чтобы можно было заранее оценить, с одной стороны, приведет ли решение этих задач к достижению поставленной цели, а, с другой стороны, достаточно ли будет реализации предлагаемых в программе мер демографической политики для решения поставленных задач.

Неприемлемо формулирование задач в таком виде, как, например, "повышение рождаемости" или "снижение смертности" или, тем более, "создание условий для повышения рождаемости" и т.п. Повышение рождаемости или снижение смертности, скорее, можно рассматривать не как задачу, а как желательный вектор изменения этих демографических процессов. В каком бы виде не была сформулирована общая цель программы демографического развития, если в ней говорится о желательности той или иной численности населения или ее динамики, на основе таких формулировок задач нельзя оценить, приведет ли их решение к достижению цели. Кроме того, при такой постановке задач любое, самое незначительное повышение рождаемости или снижение смертности будет свидетельствовать об эффективности политики, ибо задача будет решена.

При формулировке задачи "создание условий для повышения рождаемости" невозможно оценить, решена данная задача или нет. Можно будет лишь сказать, что предпосылки созданы, но рождаемость пока не повышается (при этом неясно, о каком именно ее повышении идет речь), а может быть дело будет в том, что созданы не те предпосылки.

В региональных программах демографического развития, как правило, конкретные количественные демографические параметры присутствуют в виде целевых индикаторов. По сути, целевые индикаторы являются целями и задачами, выраженными в количественном виде.

Если целью программы является достижение определенной численности населения или его динамики, то следует иметь в виду, что это может произойти при достижении определенного сочетания тех или иных параметров рождаемости, смертности и миграции. Понятно, что таких сочетаний может быть несколько, но не бесконечное множество, ибо даже при максимально возможно эффективной политике в отведенные сроки могут быть достигнуты параметры рождаемости, смертности и миграции лишь в определенных границах. Для постановки задач в отношении этих демографических процессов необходимо выбрать одно из сочетаний. Такой выбор может быть сделан на основе экспертных оценок. Другой подход к выбору оптимального сочетания может быть связан с затратами на достижение необходимых параметров рождаемости, смертности, миграции. Если несколько их сочетаний примерно равновероятны, то выбор сочетания для включения в программу демографического развития может быть обусловлен минимизацией затрат. В принципе, возможно, что по каждому из демографических процессов будет задана не конкретная величина, а некоторый возможный ее диапазон. В этом случае, однако, возможна ситуация когда по каждому из демографических процессов будет достигнута лишь нижняя граница величины целевого ориентира, чего будет недостаточно для достижения цели программы в целом.

Для увязки задач программы с ее целью (если цель представляет собой показатель численности населения или его динамику) можно использовать нормативный прогноз. Он позволит точнее определить при каких сочетаниях изменения параметров рождаемости, смертности и миграции может быть достигнута общая цель программы демографического развития в отношении перспективной динамики численности населения.

Нормативный прогноз так же, как и обычный, выполняется с использованием метода передвижки возрастов. Вариантов нормативного прогноза должно быть три, в каждом из которых задается целевая динамика общей численности населения, а также целевые параметры двух из трех демографических процессов: рождаемости и миграционного прироста, смертности (продолжительности жизни) и миграционного прироста, рождаемости и смертности (продолжительности жизни). При этом в результате прогнозного расчета будут определены те параметры третьего демографического процесса (в первом случае - смертности и продолжительности жизни, во втором - рождаемости, в третьем - миграционного прироста), достижение которых потребуется для целевой динамики численности населения.

При проведении нескольких серий расчетов нормативного прогноза можно будет рассчитать различные варианты прогноза, например, при достижении более низкого уровня смертности (и, соответственно, более высокой продолжительности жизни) и посмотреть, насколько меньшее повышение рождаемости в этом случае понадобится для достижения общей цели демографического развития. Напротив, несколько более оптимистичная задача (целевой ориентир) в отношении рождаемости (если есть реальные основания предполагать ее решение) позволит поставить в качестве задачи достижение несколько меньшей продолжительности жизни.

Определению целевых параметров демографических процессов должен предшествовать их анализ, что позволит выявить реально достижимые (при проведении демографической политики) уровни рождаемости, смертности и миграционного прироста.