Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2012 г. N 7-АПГ12-3 Об отказе в признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 11, частей 1, 4 статьи 14, частей 2, 4 статьи 17, пункта 8 части 2 статьи 18 Закона Ивановской области от 11.04.2011 г. N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2012 г. N 7-АПГ12-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Хаменкова В.Б. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Бегунова А.Б. на решение Ивановского областного суда от 21 июня 2012 года, которым отказано в удовлетворении заявления Бегунова А.Б. и Шавитовой Л.И. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 11, частей 1, 4 статьи 14, частей 2, 4 статьи 17, пункта 8 части 2 статьи 18 закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя Ивановской областной Думы Малова А.С. и представителя комитета Ивановской области по транспорту Чуенкова Е.М., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

с 1 мая 2011 года на территории Ивановской области действует Закон Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области".

Статьей 11 закона определены мероприятия по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок, к числу которых отнесено осуществление допуска перевозчиков к транспортному обслуживанию населения по маршрутам регулярных перевозок (пункт 3 статьи 11).

Частью 1 статьи 14 закона предусмотрено, что регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются в соответствии с договором по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, заключаемым организатором транспортного обслуживания населения с перевозчиком; типовая форма договора регулярных перевозок утверждается организатором транспортного обслуживания населения.

Согласно части 4 статьи 14 закона осуществление перевозчиком перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок без договора регулярных перевозок или временного договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области на период проведения конкурсного отбора запрещается.

Статьей 17 закона предусмотрено, что на каждое транспортное средство на основании договора регулярных перевозок или временного договора выдается маршрутная карта-разрешение.

Выполнение перевозок по маршрутам осуществляется при наличии маршрутной карты-разрешения (часть 2 статьи 17).

Осуществление перевозчиком перевозок пассажиров и багажа по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам транспортным средством, на которое не оформлена маршрутная карта-разрешение, запрещается (часть 4 статьи 17).

Частью 2 статьи 18 закона, устанавливающей обязанности перевозчика, предусмотрено, что при выпуске транспортного средства на маршрут перевозчик обязан обеспечить водителя кроме документов, указанных в Правилах дорожного движения, маршрутной картой-разрешением (пункт 8 части 2 статьи 18).

Бегунов А.Б. и Шавитова Л.И., имеющие лицензии на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), обратились в Ивановский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 11, частей 1, 4 статьи 14, частей 2, 4 статьи 17, пункта 8 части 2 статьи 18 закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области".

Ссылаясь на Федеральный закон от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2012 года N 280, статью 49 Гражданского кодекса РФ, заявители указали, что лицензия является необходимым и достаточным разрешением для осуществления вида деятельности, в данном случае, для осуществления регулярных перевозок пассажиров. Федеральные нормативные правовые акты (статья 784 Гражданского кодекса РФ, Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112) не предусматривают каких-либо дополнительных разрешений или допусков на осуществление деятельности по регулярным перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, помимо лицензии.

Заявители полагали, что оспариваемые нормы фактически вводят дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения для лиц, обладающих лицензией на перевозку пассажиров, на осуществление соответствующего вида предпринимательской деятельности на территории Ивановской области, устанавливают иной порядок допуска к осуществлению предпринимательской деятельности, отличный от порядка, установленного федеральными нормативными актами, обязывают лицензиата заключать договор с органами государственной власти субъекта Российской Федерации без учета интересов лицензиата и принципа свободы договора. Осуществление хозяйствующим субъектом, обладающим лицензией, регулярных перевозок пассажиров на конкретном маршруте, открытом в заявительном порядке по инициативе такого хозяйствующего субъекта (индивидуального предпринимателя или юридического лица), без заключения каких-либо договоров с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, получения дополнительных допусков от таких органов, действующим федеральным законодательством не запрещено.

По мнению заявителей, положения части 1 статьи 14 оспариваемого закона противоречат частям 4, 5 статьи 19 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, пунктам 1, 2, 3, 5 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Нормы статей 17, 18 закона, касающиеся маршрутной карты-разрешения, противоречат Правилам дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090.

Бегунов А.Б., кроме того, указал, что организация допуска к реализации права на предпринимательскую деятельность в сфере пассажирских перевозок через конкурсы изначально подразумевает неравенство участников конкурса, из числа которых выбривается наиболее подходящий предъявляемым условиям.

Решением Ивановского областного суда от 21 июня 2012 года в удовлетворении заявления Бегунова А.Б. и Шавитовой Л.И. отказано.

В апелляционной жалобе Бегунова А.Б. ставится вопрос об отмене указанного решения суда как постановленного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) является полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно пункту 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, указанные в пункте 2 статьи 26.3, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Поскольку предметом регулирования закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" являются отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения, суд обоснованно исходил из того, что названный закон принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, в целях обеспечения удовлетворения потребностей населения в услугах транспорта общего пользования, отвечающих требованиям безопасности, обеспечения функционирования рынка транспортных услуг, обеспечения единства понятий и системы правового регулирования в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области.

Разрешая заявление, суд проанализировал положения статьи 2 Гражданского кодекса РФ, статьи 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", статьи 4 оспариваемого закона Ивановской области (устанавливает, что закон регулирует сферу публично-правовых административных отношений между органами государственной власти Ивановской области, осуществляющими организацию и контроль за перевозками пассажиров и багажа на территории Ивановской области, и перевозчиками: юридическими лицами независимо от организационно-правовых форм и индивидуальными предпринимателями, выполняющими на территории Ивановской области перевозки пассажиров и багажа) и пришел к правильному выводу о том, что закон Ивановской области не регулирует гражданских правоотношений; определяя комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения Ивановской области, он является актом административного законодательства.

Поскольку Гражданский кодекс РФ и Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта регулируют отношения, возникающие при оказании услуг по перевозке пассажиров автомобильным и иными видами транспорта, устанавливают права и обязанности сторон по договору перевозки, правильным является вывод суда о непротиворечии оспариваемых норм закона положениям Гражданского кодекса РФ и Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта.

С учетом того, что Федеральный закон от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" имеет иной предмет регулирования (отношения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности), следует согласиться с выводом суда о том, что оспариваемые нормы закона Ивановской области, регулирующего отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения, не противоречат Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Обоснованно, по мнению Судебной коллегии, отвергнуты доводы заявителей о том, что установленная оспариваемыми нормами необходимость заключения договора на осуществление регулярных перевозок по результатам конкурса представляет собой ограничение, препятствующее осуществлению предпринимательской деятельности.

Суд, не усматривая оснований для признания оспариваемых норм недействующими, правильно исходил из того, что проведение конкурса предпринимательскую деятельность не ограничивает, поскольку перевозчикам предоставляется возможность равного доступа к конкурсу.

Согласно Положению о порядке проведения конкурсного отбора на право заключения договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, утвержденному постановлением Правительства Ивановской области от 1 июля 2010 года N 233-п, конкурс проводится в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, обеспечения безопасности оказания услуг по перевозке пассажиров, а также в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа.

По результатам проведения конкурса с его победителем заключается договор по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам.

На основании договора на каждое транспортное средство выдается маршрутная карта-разрешение, подтверждающая право перевозчика на перевозку пассажиров по конкретному маршруту.

Разрешая требования заявителей по статьям 17 и 18 закона Ивановской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", предусматривающим выполнение перевозок по маршрутам при наличии маршрутной карты-разрешения, суд обоснованно исходил из того, что введение маршрутной карты-разрешения связано с упорядочением транспортного обслуживания на регулярных рейсах и не препятствует осуществлению предпринимательской деятельности.

При этом суд не усмотрел противоречия статей 17 и 18 закона Правилам дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090, правильно указав, что Правила дорожного движения содержат требования о наличии у водителя перечисленных в них документов, которые предъявляются для проверки, а оспариваемые нормы закона Ивановской области предусматривают выполнение перевозок по маршрутам при наличии маршрутной карты-разрешения и обязанность перевозчика обеспечить водителя кроме документов, указанных в Правилах дорожного движения, маршрутной картой-разрешением, которая подтверждает право водителя работать на маршруте регулярных перевозок.

Следует признать правильным и суждение суда по норме статьи 11 оспариваемого закона Ивановской области, заключающееся в том, что отнесение осуществления допуска перевозчиков к транспортному обслуживанию населения по маршрутам регулярных перевозок к числу мероприятий по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок не противоречит федеральному законодательству.

Полагая, что суд при разрешении настоящего дела правильно применил и истолковал нормы материального права, Судебная коллегия не усматривает оснований к отмене решения суда.

Доводы апелляционной жалобы Бегунова А.Б. аналогичны доводам, заявлявшимся при обращении в суд. Эти доводы являлись предметом исследования суда, получили его оценку. Доводов, опровергающих выводы суда, апелляционная жалоба не содержит, поэтому по ее доводам решение суда отменено быть не может.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ивановского областного суда от 21 июня 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Бегунова А.Б. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Хаменков В.Б.

Ксенофонтова О.А.