Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 19 сентября 2012 г. N 6-ПВ12ПР Суд оставил в силе одно из решений, которым удовлетворено заявление прокурора о признании недействующими пунктов 1, 2 Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 "О мерах по совершенствованию структуры исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан", поскольку данное решение принято на основании правильно примененных норм материального права и с соблюдением норм процессуального права

Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 19 сентября 2012 г. N 6-ПВ12ПР

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лебедева В.М.,

членов Президиума - Серкова П.П., Нечаева В.И., Петроченкова А.Я., Соловьева В.Н., Хомчика В.В., Давыдова В.А., Кузнецова В.В., Магомедова М.М.,

при секретаре Шандра Л.Н.,

с участием заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Фридинского С.Н.

рассмотрел по представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании недействующими пунктов 1, 2 Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 "О мерах по совершенствованию структуры исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей Президента Республики Башкортостан Новикова С.В., Пешкова А.Ю., Штоль Т.В., выступление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Фридинского С.Н., полагавшего представление подлежащим удовлетворению, Президиум Верховного Суда Российской Федерации, установил:

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 "О мерах по совершенствованию структуры исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан" Государственный комитет Республики Башкортостан по размещению государственных заказов (далее - Госкомитет) является республиканским органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд бюджетных учреждений Республики Башкортостан. Госкомитету переданы функции Министерства экономического развития Республики Башкортостан по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов (пункт 2 Указа).

Прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с заявлением о признании пунктов 1, 2 Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 "О мерах по совершенствованию структуры исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан" недействующими в связи с их противоречием федеральному законодательству, регулирующему правоотношения в сфере размещения заказов, антимонопольному и антикоррупционному законодательству.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 22.07.2011 г. заявление прокурора удовлетворено - пункты 1, 2 Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2011 г. решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления.

В представлении заместитель Генерального прокурора Российской Федерации просит отменить определение Судебной коллегии по административным делам и оставить в силе решение Верховного Суда Республики Башкортостан, поскольку Судебной коллегией сделан необоснованный вывод о том, что предметом регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются исключительно вопросы организации системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Из содержания оспариваемого Указа от 09.03.2011 г. N УП-93 следует, что Госкомитет Республики Башкортостан, являясь уполномоченным органом в сфере размещения заказов, наделяется контрольными полномочиями, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт подлежал проверке также на соответствие федеральному антимонопольному и антикоррупционному законодательству.

Проверив материалы дела, обсудив доводы представления, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит подлежащим отмене определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2011 г., решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 июля 2011 г. оставлению в силе.

Согласно пункту 2 статьи 391.9 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебные постановления, указанные в части второй статьи 391.1 данного Кодекса, подлежат отмене или изменению, если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум Верховного Суда Российской Федерации установит, что соответствующее обжалуемое судебное постановление нарушает права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации; права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы; единообразие в толковании и применении судами норм права.

Суд первой инстанции признал пункты 1, 2 Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 "О мерах по совершенствованию структуры исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан" недействующими в связи с тем, что данные нормы, допускающие совмещение в деятельности одного органа государственной власти функций уполномоченного и контрольного органа, противоречат антикоррупционному и антимонопольному законодательству, нормам Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, отменяя решение суда, указала, что суд ошибочно посчитал, что спор возник по поводу регулирования отношений в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Республики Башкортостан и применил к спорным правоотношениям Федеральный закон от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ, тогда как предметом регулирования оспоренных норм являются отношения в области организации исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Согласно закрепленному в подпункте "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ принципу самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, в том числе права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации определять структуру исполнительных органов государственной власти этого субъекта (статья 17), Президент Республики Башкортостан, осуществляя принадлежащие ему полномочия, издал Указ от 09.03.2011 г. N УП-93, не противоречащий закону.

С выводами Судебной коллегии по административным делам Верховного Суд Российской Федерации нельзя согласиться, как с основанными на неправильном толковании норм материального права, исходя из следующего.

Признавая оспоренные прокурором пункты Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 "О мерах по совершенствованию структуры исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан" соответствующими Федеральному закону N 184-ФЗ, Судебная коллегия исходила из того, что оспариваемые нормы регулируют исключительно вопросы установления структуры органов исполнительной власти и проверке они подлежали лишь на соответствие законодательству об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем, структура исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан определена Указом Президента Республики Башкортостан от 04.08.2010 г. N УП-449 "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан". Данным Указом образован Государственный комитет Республики Башкортостан по размещению государственных заказов (пункт 5). Согласно пункту 1.1 Положения "О Государственном комитете Республики Башкортостан по размещению государственных заказов", утвержденного Указом Президента Республики Башкортостан от 28.08.2010 г. N УП-514 (в редакции Указа от 04.02.2011 г. N УП-32), названный комитет является республиканским органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и иных заказчиков Республики Башкортостан.

Оспариваемыми нормами Указа Президента Республики Башкортостан от 09.03.2011 г. N УП-93 изменений в установленную структуру исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан не внесено. Данными нормами Госкомитет, являясь уполномоченным органом в сфере размещения заказов, был наделен контрольными полномочиями в этой же сфере.

В связи с этим вывод Судебной коллегии о неприменении к спорным правоотношениям Федерального закона N 94-ФЗ является необоснованным.

Целью регулирования Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в редакции Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ) согласно его части 1 статьи 1 является, в частности, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 этого Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме (статья 5 Федерального закона N 94-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона N 94-ФЗ в случае, если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков (далее - уполномоченные органы), указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков. При этом государственные или муниципальные контракты, а также гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений подписываются соответствующими заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа.

Федеральным законом N 94-ФЗ определён порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для нужд заказчиков. Заказчику или уполномоченному органу предоставлены права по выбору специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа путём проведения торгов в форме конкурса или аукциона на право заключить контракт, принятию решения о создании конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, определению ее состава и порядка работы. Установлено, что членами таких комиссий не могут быть непосредственно осуществляющие контроль в сфере размещения заказов должностные лица, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 6, части 2 и 4 статьи 7).

В статье 57 указанного выше Федерального закона предусмотрен порядок обжалования участником размещения заказа действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

Частями 2 и 9 статьи 17 этого же Федерального закона установлено, что государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком и уполномоченным органом производится путём проведения проверок органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов, при выявлении в результате проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика или уполномоченного органа нарушений законодательства о размещении заказов выдаёт заказчику, уполномоченному органу обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений, в случае неисполнения которых вправе обратиться в суд с требованиями об аннулировании торгов, признании размещённого заказа недействительным.

Таким образом, Федеральным законом N 94-ФЗ предусмотрено разграничение функций уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по размещению заказов и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

Исходя из этого является обоснованным вывод суда первой инстанции о неправомерности совмещения функций по размещению заказов и функций по осуществлению контроля в сфере размещения заказов одним органом исполнительной власти, так как одни из этих функций являются контрольными, а другие - объектом этого контроля.

Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не принято во внимание, что Госкомитет является республиканским органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Республики Башкортостан, и одновременно в силу оспариваемых прокурором правовых норм осуществляет функции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на осуществление контроля в сфере распределения заказов с регламентированными федеральным законодательством полномочиями по выдаче заказчику, уполномоченному органу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, по обращению в суд с требованиями об аннулировании проведённых самим этим органом торгов, признании размещённого заказа недействительным, что противоречит смыслу и задачам контроля в области размещения государственного заказа, установленного нормами Федерального закона N 94-ФЗ, создаёт реальную возможность нарушения требований закона, злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Кроме того, совмещение указанных функций одним органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в нарушение пунктов 12, 21 статьи 7 Федерального закона от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" препятствует оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов, обеспечению добросовестности и объективности при размещении заказов для государственных нужд.

В соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-Ф3 "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При изложенных обстоятельствах определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2011 г. нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, иные публичные интересы в связи с чем подлежит отмене.

Решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 июля 2011 г. является законным и обоснованным, поскольку принято на основании правильно примененных норм материального права и с соблюдением норм процессуального права, а поэтому подлежит оставлению в силе.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 391.12 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Верховного Суда Российской Федерации постановил:

определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2011 г. отменить, оставить в силе решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 июля 2011 г.

Председательствующий

В.М. Лебедев