Рекомендации участников парламентских слушаний Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию от 31 мая 2012 г. "Нормативное обеспечение реализации полномочий в области образования на разных уровнях власти"

Участники парламентских слушаний, заслушав и обсудив доклады Комитета Государственной Думы по образованию, Министерства образования и науки Российской Федерации, выступления по теме парламентских слушаний отмечают актуальность и своевременность обсуждения вопросов распределения полномочий в сфере образования между различными уровнями власти, обмена опытом и информацией о нормотворческой деятельности в регионах. Развитие взаимодействия разных уровней власти необходимо для создания благоприятных условий по реализации гражданами Российской Федерации права на образование, повышение качества образования, его доступности и эффективности.

Система образования, являясь одним из важнейших социальных институтов, затрагивающим интересы всего населения Российской Федерации, должна обеспечить решение ключевой задачи развития страны - формирование ее человеческого потенциала и как следствие, нового качества экономических, социальных и духовных отношений в обществе. В этой связи развитию образования необходимо уделять повышенное внимание на всех уровнях власти, как государственной (федеральной, региональной), так и местной (муниципальной). Более 20% населения Российской Федерации (около 29 млн человек) составляет в последние годы общая численность обучающихся образовательных учреждений всех уровней, в том числе около 19 млн человек - общая численность обучающихся дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений; около 10 млн человек - численность обучающихся образовательных учреждений профессионального образования.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относятся к числу наиболее сложных управленческих проблем. В рамках действующей в России трехуровневой структуры управления в сфере образования (федеральный, региональный и муниципальный уровни) не в полной мере обеспечивается необходимое качество регулирования правоотношений в сфере образования. Имеет место пересечение компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов, иногда отсутствуют адекватные механизмы учета социально-экономических особенностей территорий, на которых функционируют образовательные учреждения.

Полномочия органов власти различного уровня в области образования закреплены в главе III "Управление системой образования" Закона Российской Федерации "Об образовании" и отражены в федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

К числу вопросов местного значения, которые должны решаться в муниципальных образованиях, отнесены такие вопросы как:

организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также учет детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, реализующих основные общеобразовательные программы;

организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования.

Значительное число полномочий в сфере образования отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В числе их можно отметить такие важные полномочия, как:

обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;

установление региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности;

разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений.

К полномочиям Российской Федерации в области образования, прежде всего, относятся:

разработка и реализация государственной политики в области образования;

утверждение федеральных государственных образовательных стандартов и типовых положений об образовательных учреждениях;

установление порядка лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности;

лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация, государственный контроль (надзор) в области образования.

Часть этих полномочий в соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия в области образования на разных уровнях власти тесно связаны с зоной ответственности за организацию предоставления образования определенного уровня. Рассматривая нормативно-правовое обеспечение реализации соответствующих полномочий, их финансовое обеспечение и участие федерального центра в поддержке регионов, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Полноценное осуществление закрепленных за каждым из уровней власти полномочий невозможно без соответствующего финансового обеспечения, которое должно предусматриваться в законах и иных нормативных правовых актах о бюджете соответствующего уровня, принимаемых на очередной год и ближайший плановый период.

Расходы на получения гражданами бесплатного дошкольного, общего, а также начального профессионального и среднего профессионального образования обеспечиваются, прежде всего, за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а в федеральном бюджете предусматриваются средства на поддержку развития этих уровней образования в регионах. Так, на модернизацию региональных систем общего образования и обеспечение повышения оплаты труда педагогических работников общеобразовательных учреждений, включая разработку и реализацию проектов перспективного развития для каждого учреждения, в 2011-2013 годах из федерального бюджета предоставляются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме 120,0 млрд рублей (в 2011 году - 20,0 млрд рублей, в 2012 году - 60,0 млрд рублей и в 2013 году - 40,0 млрд рублей). За счет средств федерального бюджета планируется модернизация инфраструктуры системы профессионального образования с финансированием с 2013 по 2020 год в объеме 266 млрд рублей. Наибольшую часть в расходах федерального бюджета на образование (свыше 70%) составляют расходы на высшее профессиональное образование, ответственность за организацию которого, в основном, лежит на федеральном центре.

Вместе с тем, в значительной части регионов собственная доходная база не обеспечивает в полной мере исполнение указанных обязательств. В то же время, поскольку образование - предмет совместного ведения, обеспечение конституционных гарантий граждан на получение образования является ответственностью всех уровней власти.

Обсудив вопросы, связанные с ресурсным обеспечением осуществления органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в области образования, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время разработаны и реализуются программы развития системы дошкольного образования, направленные на снижение очередности в дошкольные образовательные учреждения, а на федеральном уровне предусмотрен ряд мер поддержки этих программ, а именно:

1. Предоставление в 2012 году бюджетных кредитов на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений (на строительство и реконструкцию дошкольных образовательных учреждений с целью создания дополнительных мест для детей дошкольного возраста) (в федеральном бюджете на эти цели предусмотрено 8 млрд рублей).

2. Предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию регионально-муниципальных систем дошкольного образования (оснащение дополнительно созданных мест в текущем году с учетом федеральных государственных требований к оснащению дошкольных образовательных учреждений) (1 млрд рублей в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы).

Вместе с тем, в области дошкольного образования накопилось значительное число серьезных проблем.

По данным Роспотребнадзора, в проведении ремонтов в Российской Федерации нуждается 42,1% существующих дошкольных образовательных учреждений, из них 4584 учреждения требуют капитального и 15 667 - косметического ремонта. Этот факт приводит к тому, что группы в дошкольных образовательных учреждениях переуплотнены (40% от общего количества дошкольных образовательных учреждений) и санитарно-эпидемиологическая обстановка в них является неудовлетворительной. На протяжении ряда лет остается неудовлетворительной и материально-техническая база многих дошкольных образовательных учреждений. Не имеет канализации - 9,6%, центрального отопления - 5,1%; центрального водоснабжения - 7,3% учреждений.

Требования санитарного законодательства к размещению дошкольных образовательных учреждений в зданиях, выстроенных по действующим типовым проектам, или в приспособленных помещениях при строгом соблюдении санитарно-гигиенических, противоэпидемиологических требований к ограждению, озеленению участка, оборудованного для игр и занятий детей на свежем воздухе, особенно в условиях крупных мегаполисов, зачастую не выполняются. При современных темпах застройки жилья недостаточно уделяется внимания проектированию и строительству детских учреждений, в том числе дошкольных, не учитываются потенциальные потребности населения.

Основным стратегическим ориентиром развития системы общего образования на ближайшие годы, объединившим различные уровни власти и общественность вокруг важнейшего социального процесса, стала Национальная образовательная инициатива "Наша новая школа", утвержденная Президентом Российской Федерации 4 февраля 2010 года. План действий по модернизации общего образования на 2011-2015 годы, утвержденный Правительством Российской Федерации в целях реализации указанной Инициативы, является логическим продолжением тех значимых системных изменений в отрасли, которые последовательно осуществляются в образовательной практике, в том числе и в рамках Приоритетного национального проекта "Образование".

В настоящее время в связи с существенным сокращением контингента обучающихся увеличивается количество малокомплектных и малочисленных школ. В целях поддержки малокомплектных школ статьей 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлена возможность финансирования малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых образовательных учреждений по нормативам, учитывающим затраты, не зависящие от количества обучающихся. Согласно пункту 5 статьи 34 этого же Закона для ликвидации сельского дошкольного или общеобразовательного учреждения установлена обязательность согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. Статьей 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" предусмотрено проведение обязательной предварительной экспертизы последствий реорганизации или ликвидации образовательного учреждения.

Рассматривая позитивные изменения, происходящие в последнее время в организации общего образования, следует отметить развитие системы дистанционного образования детей-инвалидов. Во всех регионах создаются центры дистанционного обучения детей-инвалидов на дому. В завершившемся учебном году во всех субъектах РФ обучением с использованием дистанционных образовательных технологий охвачено более 15 тыс. детей-инвалидов. Переподготовку прошли более 4 тыс. учителей, обучено более 6 тыс. родителей детей-инвалидов.

В то же время до сих пор не разработаны федеральные государственные образовательные стандарты специального (коррекционного) образования, возможность установления которых при реализации основных образовательных программ для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья предусмотрена пунктом 5 статьи 7 Закона Российской Федерации "Об образовании". Требуют более четкой проработки на федеральном уровне вопросы, связанные с получением образования в форме семейного образования и самообразования, вопросы развития инклюзивного образования.

Серьезную тревогу участников парламентских слушаний вызывают проблемы организации дополнительного образования детей. В настоящее время более 90% учреждений дополнительного образования детей (далее - УДОД) являются муниципальными и не имеют достаточного финансирования, что привело к сокращению количества УДОД в системе образования на 20,5% (2006 год - 8936, 2010 год - 7089), а в сфере культуры и искусства на 4,2% (2006 год - 5562, 2010 год - 5328).

Материально-техническая база УДОД устарела (в сфере образования 22,8% зданий требуют капитального ремонта, в сфере культуры и искусства - 46,9%, в сфере физической культуры и спорта - 47%), удельный вес численности обучающихся, для которых созданы современные условия для занятия творчеством, даже в наиболее обеспеченных регионах России составляет от 40% до 47%.

В связи с этим участники парламентских слушаний считают актуальным рассмотрение вопроса о закреплении полномочия по финансированию образовательного процесса в УДОД за субъектами Российской Федерации.

Хотя значительная часть проблем организации предоставления образования детям связана с недостаточным финансовым обеспечением, деятельность муниципальных органов управления образованием в ряде случаев затрудняется вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы. Например, выделение субъектом Российской Федерации субвенций местным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ можно рассматривать как передачу полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования в общеобразовательных учреждениях. В то же время законодательством не предусмотрено согласование с органами власти субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей, осуществляющих эти полномочия на местах.

До настоящего времени продолжает оставаться актуальной задача приведения законодательства субъектов Российской Федерации и правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам образования в соответствие с федеральными законами. Так, например, не везде в полном соответствии с положениями статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" решены проблемы социальной поддержки педагогических работников, в том числе проживающих в сельской местности.

Сохраняются проблемы в нормативно-правовом обеспечении начального профессионального и среднего профессионального образования. Так, например, с 1 сентября 2010 года формы документов государственного образца о начальном профессиональном и о среднем профессиональном образовании утратили силу и введены новые, но до сих пор не изменены инструкции по заполнению бланков дипломов о соответствующем образовании, утвержденные еще в 2007 году.

Участники парламентских слушаний отмечают, что законодательные акты в сфере образования (прежде всего Закон Российской Федерации "Об образовании") очень часто меняются, что не дает возможности для выработки стабильных методов осуществления органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления своих полномочий; считают своевременной подготовку и внесение Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"; обращают внимание на необходимость заблаговременного начала работы по пересмотру действующего регионального законодательства в области образования во всех субъектах Российской Федерации.

Участники парламентских слушаний поддерживают политику руководства страны на расширение полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, децентрализацию части полномочий, которые в настоящий момент закреплены за федеральной властью, с одновременным усилением ответственности региональных властей за конечные результаты работы и полагают, что:

федеральное законодательство в области образования во многих случаях должно ограничиваться общими установочными нормами, в пределах которых субъект Российской Федерации должен обладать свободой законодательного регулирования, что предусмотрено пунктом 2 статьи 3 Закона Российской Федерации "Об образовании";

часть федеральных полномочий в сфере образования, переданных на исполнение уполномоченным органам субъектов Российской Федерации, может быть передана в полномочие субъектам Российской Федерации;

наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть рекомендованы Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве "модельных" для других субъектов Российской Федерации;

Российская Федерация должна продолжить практику финансовой поддержки субъектов Российской Федерации при реализации проектов модернизации региональных образовательных систем.

Участники парламентских слушаний также считают, что в современных условиях особое значение приобретает активизация работы по совершенствованию форм и методов оценки эффективности и качества труда учителей и других педагогических работников образовательных учреждений. Однако аттестация педагогических работников пока еще не стала обязательной процедурой. Одной из причин такого положения является то, что в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации до настоящего времени остаются нерешенными вопросы разграничения полномочий между органами власти, осуществляющими управление в сфере образования, отдельными структурами, привлекаемыми к проведению аттестации, не решены вопросы правомерности применения административных регламентов по предоставлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги по аттестации и многие другие.

В последние годы произошли существенные изменения в правовом статусе негосударственных образовательных учреждений. В законодательство введены положения, связанные с возможностью бюджетного финансирования обучения в них. В то же время порядок аттестации педагогических работников устанавливается только для государственных и муниципальных образовательных учреждений.

Неравномерно и недостаточно последовательно ведется работа по реализации комплекса мер, предусматривающих повышение оплаты труда педагогических и иных работников образования, повышению их квалификации. Прирост заработной платы учителей в абсолютном выражении достаточно резко отличается по субъектам РФ и внутри регионов - в зависимости от принятого в регионах порядка повышения постоянной части заработной платы и стимулирующих выплат, размера учебной нагрузки и многих иных факторов. Указанная ситуация создает ощущение нарушения целостности образовательного пространства страны.

Исходя из изложенного, участники парламентских слушаний рекомендуют:

Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть целесообразность:

предоставления субъектам Российской Федерации права создания, реорганизации и ликвидации высших учебных заведений на своей территории;

распространения порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений на педагогических работников негосударственных образовательных учреждений с внесением соответствующих изменений в подпункт 12 статьи 28 Закона Российской Федерации "Об образовании".

2. Рассмотреть возможность подготовки законопроектов:

о закреплении за субъектом Российской Федерации полномочий по выделению субвенций местным бюджетам на финансирование образовательного процесса в образовательных учреждениях дополнительного образования детей;

о внесении изменения в Закон Российской Федерации "Об образовании", предусматривающего согласование назначения на должность руководителей органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования (их структурных подразделений, отраслевых (функциональных) органов местной администрации), с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования.

3. Внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с установленными сроками проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", а также проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Министерству образования и науки Российской Федерации:

1. Начать подготовку рекомендаций по приведению норм регионального законодательства об образовании в соответствие с проектом федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" с целью их окончательной доработки и доведения до органов государственной власти субъектов Российской Федерации незамедлительно после опубликования соответствующего Федерального закона.

2. Разработать и принять федеральные государственные образовательные стандарты специального (коррекционного) образования.

3. Подготовить рекомендации по совершенствованию процедур оценки деятельности общеобразовательных учреждений, их коллективов и отдельных педагогов.

4. Разработать инструкции по заполнению бланков дипломов о начальном профессиональном и среднем профессиональном образовании, утвержденных приказами Минобрнауки России от 25 августа 2009 г. N 314 и N 315 соответственно.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

1. Провести комплексный анализ региональных и муниципальных нормативных правовых актов в части обеспечения полноты правового регулирования образовательных правоотношений, соответствия нормам федерального законодательства и внести в случае необходимости изменения, в том числе в части исполнения статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".

2. Продолжить реализацию проектов по модернизации региональной системы общего образования с учетом особого положения малокомплектных школ, предусмотренного законодательством Российской Федерации "Об образовании", а также программ развития системы дошкольного образования.

3. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в существующую систему оплаты труда педагогических работников в соответствии с Едиными рекомендациями по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2012 год, предусматривающими фиксированный размер оплаты труда учителей за исполнение должностных обязанностей.

4. Обратить внимание на необходимость улучшения подготовки кадров для оказания психолого-педагогической и медико-социальной помощи обучающимся.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Ускорить рассмотрение законопроекта N 56443-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования), внесенного Мурманской областной Думой.

2. Обеспечить за счет расширения применения современных информационных технологий более широкие возможности участия представителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на всех этапах рассмотрения законопроектов в Государственной Думе.

Председатель Комитета

А.Н. Дегтярев