Заключение Министерства экономического развития РФ от 28 декабря 2012 г. "По итогам экспертизы приказа Минкомсвязи России от 30 июля 2011 г. N 164 "Об утверждении методики расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минкомсвязи России от 30 июля 2011 г. N 164 "Об утверждении методики расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра" (далее - Приказ, Методика), зарегистрированного в Минюсте России 26 сентября 2011 г. N 21888 и сообщает следующее.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту дату приказа Минкомсвязи России N 164 следует читать как "30 июня 2011 г."

Для проведения экспертного исследования положений Приказа была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении N 1 к данному заключению).

В ходе проведения экспертизы Приказа с 1 сентября 2012 г. по 1 октября 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в интернете по адресу regulation.gov.ru.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-Германскую внешнеторговую палату (письмо от 31 августа 2012 г. N Д26и-2180).

Все позиции, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при проведения публичных консультаций, учтены в настоящем заключении. Справка о результатах публичных консультациях прилагается.

По результатам проведения публичных консультаций Минэкономразвития России совместно с экспертной группой подготовлен настоящий проект заключения по итогам экспертизы Приказа.

Проект заключения письмом от 16 ноября 2012 г. N Д26и-2114 также направлялся в Минкомсвязь России. На момент завершения подготовки настоящего заключения замечаний и предложений от Минкомсвязи России не поступило.

1. Цели регулирования, установленного Приказом

Приказ разработан в соответствии с пунктом 4 статьи 23 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи), согласно которому разовая и ежегодная плата для пользователей радиочастотного спектра устанавливаются за его использование в целях обеспечения системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и финансирования мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот.

Запрос соответствующих данных был направлен в Минкомсвязь России (в том числе, данных об объемах ежегодных платежей за использование радиочастотного спектра и объемах расходования средств на системы контроля радиочастот, конверсию радиочастотного спектра и финансирование мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот). На момент подготовки настоящего заключения ответ от Минкомсвязи России получен не был.

По данным на сентябрь 2012 г. ФГУП "Главный радиочастотный центр" (ФГУП "ГРЧЦ") и Роскомнадзор завершают разработку предложений по изменению, как самой Методики, так и вышестоящих Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 171 (далее - Правила).

2. Общее описание регулирования

Положениями Методики непосредственно определяются размеры обязательных платежей за использование радиочастотного спектра. Действие Методики распространяется на все организации - пользователи радиочастотного спектра.

По оценочным данным, представленным субъектами предпринимательской и иной деятельности, ежегодные платежи операторов сетей подвижной связи могут составлять величину порядка 15 млрд. рублей.

Отмечаем, что по данным Росстата объем услуг связи в I полугодии 2012г. составил 747,6 млрд. рублей.

В отсутствие данных об объемах средств, собираемых и расходуемых в целях, заявленных в пункте 4 статьи 23 Закона о связи, и расходов, связанных с администрированием данных платежей, а также учитывая, что экспертной группой не было представлено замечаний в отношении абсолютных значений установленных ставок разовой и ежегодной платы, эффективность применения Методики в целях, заявленных в Законе о связи, не оценивалась в рамках настоящей экспертизы.

Правилами закреплено, что размеры разовой платы и ежегодной платы устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, принимающим решение о присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала (далее - решение), применительно к каждому выдаваемому разрешению на использование радиочастот или радиочастотных каналов и в соответствии с Методикой.

Таким образом, предметом оплаты является каждое радиочастотное присвоение (назначение) - то есть факт использования одного частотного номинала в определенной точке определенным радиоэлектронным средством (далее - РЭС). При этом разрешение на использование радиочастот или радиочастотных каналов, в зависимости от даты выдачи и используемых технологий, может быть оформлено как на использование полосы частот в целом*(1), так и на использование отдельных позиций с фиксированным шагом в используемой полосе частот.

Отмечаем, что, в связи со сложившейся практикой, операторы, например, подвижной связи получают в распоряжение полосу частот. Но в разрешениях на использование радиочастот или радиочастотных каналов фиксируются отдельные позиции*(2) в данной полосе частот для использования. По каждой из используемой оператором подвижной связи позиции в данной полосе частот Роскомнадзором в соответствии с Методикой определяется размер оплаты.

При этом, например, для базовых станции операторов подвижной связи дискретизация позиций установлена с шагом 0,2 МГц на прием и передачу*(3), что, с учетом имеющихся технологий, позволяет производить обслуживание до 8 активных абонентских устройств (мобильных телефонов) в режиме разговора одновременно.

В зависимости от необходимого (прогнозируемого) количества соединений, например, при расположении базовых станций возле оживленных станций метрополитена, или же вдоль автомобильных дорог с незначительным транспортным потоком, количество используемых позиций в полосе частот конкретными базовыми станциями может существенно различаться.

Отмечаем, что количество базовых станций в Российской Федерации исчисляется десятками тысяч. Каждая базовая станция может иметь до нескольких десятков позиций в используемой оператором подвижной связи полосе частот. Количество используемых позиций на одной базовой станции изменяется операторами подвижной связи в зависимости от рыночной ситуации. Однако, каждая из таких позиций подлежит оплате в соответствии с положениями Методики с учетом установленных ставок для расчета разовой и ежегодной платы, и понижающих или повышающих коэффициентов, учитывающих:

- используемый диапазон радиочастот;

- категорию используемого диапазона радиочастот;

- количество используемых радиочастот (радиочастотных каналов);

- технологию, применяемую при использовании радиочастотного спектра;

- перспективность технологии, применяемой при использовании радиочастотного спектра;

- необходимую ширину полосы излучения радиосингала;

- численность населения в месте установки радиоэлектронного средства с учетом административных границ населенного пункта;

- степень социальной направленности внедрения технологии.

Отмечаем, что использование в отношении операторов подвижной связи данного подхода, сопряженного с проведением значительного количества расчетов, на практике привело к созданию и обслуживанию сложноадминистрируемой системы исчисления обязательных платежей.

Таким образом, кратко существующая система может быть описана следующим образом:

- расчет платы производится отдельно для каждого радиочастотного устройства, которых в сети оператора подвижной связи могут насчитываться десятки тысяч;

- плата зависит от ряда параметров, в том числе от места расположения конкретного радиочастотного устройства и того, какую часть выделенной оператору связи полосы радиочастот планируется задействовать при работе данного конкретного устройства;

- если часть полосы радиочастот не используется конкретным радиочастотным устройством, то оплата неиспользуемой части спектра не осуществляется.

В рамках публичных консультаций приведен следующий пример, позволяющий охарактеризовать применяемую систему взимания платы. В среднем оператору подвижной связи может быть выделена полоса частот шириной порядка 15 Мгц. Использование 0,4 Мгц. (0,2 МГц. на прием и 0,2 МГц. на передачу - далее один частотный номинал) позволяет обслуживать единовременно в радиусе базовой станции 8 абонентов, использующих мобильный телефон. То есть теоретически возможно с использованием всех 15 Мгц. предоставлять услуги одновременно 37 абонентам подвижной связи.

Если базовая станция располагается в местности с низкой плотностью населения, то достаточным может быть использование одного частотного номинала или, примерно, 2,6% выделенной частоты. Оплата будет производится только за используемый номинал. В случае, если предполагается использование базовой станции в густонаселенном районе, может быть задействована вся полоса или имеющиеся 37 номиналов частот, что при прочих равных условиях, предполагает что размер платы за радиочастоты также вырастет в 37 раз.

Также необходимо отметить, что чем больше потенциальных абонентов находится на территории, на которой необходимо предоставить услугу подвижной связи, тем большее число базовых станций может потребоваться для предоставления такой услуги, следовательно и плата за радиочастотный спектр увеличится пропорционально росту числа РЭС.

3. Замечания по действующему регулированию

Условно замечания могут быть разделены на концептуальные замечания по подходам к взиманию платы, и на технические замечания, связанные конкретными недоработками в применяемой методике.

3.1. К числу концептуальных замечаний отнесены следующие 2 замечания

3.1.1. Существующая система предполагает взимание платы не за выделенную полосу, а за используемый номинал частот.

Такой подход имеет ряд негативных последствий:

- не создает мотива для оптимизации использования радиочастотного спектра. Компания, которая получила широкую полосу частот и не использует ее по целому ряду РЭС не несет дополнительных издержек. То есть компании могут длительное время ограничивать использование полос радиочастот третьими лицами при этом не использовать данные частоты самостоятельно;

- не  стимулирует  операторов подвижной  связи улучшать качество предоставления услуг связи путем расширения зон  радиопокрытия и наращивания емкости сети связи, поскольку это напрямую зависит от количества используемых радиочастот;

- допускается возможность создания компаний, не осуществляющих реальных операций и не несущих расходов, связанных с необходимостью оплаты права пользования радиочастотным спектром, что создает предпосылки для спекуляций правом пользования ограниченным радиочастотным ресурсом;

- создается исключительно сложноадминистрируемая система, предполагающая необходимость проведения постоянных перерасчетов размера платы за пользование радиочастотным спектром в зависимости от показателей каждого из десятков тысяч РЭС.

Таким образом, примененный в Правилах и закрепленный в Методике подход, заключающийся в том, что предметом оплаты является каждое отдельное радиочастотное присвоение (назначение), затрудняет эффективное использование ограниченного частотного ресурса в Российской Федерации. Считаем целесообразным установить единым предметом оплаты за использование радиочастотного спектра - ширину выделенной полосы частот.

По мнению экспертной группы указанный подход также не противоречит пункту 4 статьи 23 Закона о связи, в котором понятие "использование радиочастотного спектра" определено как "обладание разрешением на пользование и (или) фактическое пользование полосой радиочастот, радиочастотным каналом или радиочастотой для оказания услуг электросвязи и других не запрещенных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации целей".

3.1.2. Представляется необоснованным применяемый подход к распределению нагрузки между компаниями, оказывающими услуги подвижной связи на территории отдельных населенных пунктов

В частности, отдельные участники рабочей группы представили позицию, согласно которой для города Москвы необоснованно применяется понижающий коэффициент, снижающий размер платы за использование радиочастот на 40%. Подробно, аргументация представлена в Приложении N 2.

Действительно, достаточных обоснований в пользу необходимости применения пониженного коэффициента взимания платы для города Москвы Минкомсвязью России не представлено. В то же время и субъектами предпринимательской деятельности не представлено комплексного анализа, позволяющего считать существующие коэффициенты недостаточными. В том числе не представлено данных о том, какая часть платы за спектр с учетом действующего понижающего коэффициента уплачивается за использование радиочастот на территории города Москвы.

Учитывая инициативы по изменению порядка расчета размера платы за радиочастоты и необходимость переход к плате за присвоенную полосу частот, полагаем необходимым детально проработать вопрос необходимости перераспределения обязанности по оплате радиочастот между операторами, оказывающими услуги в различных субъектах Российской Федерации. При этом критически важным считаем выработку единого подхода к определению размера платы, возлагаемого на участника рынка предоставления услуг подвижной связи. Так могут быть использованы подходы предполагающие:

- что размер платы должен быть тем больше, чем большее число абонентов может обслуживаться на территории;

- что размер платы должен быть тем больше, чем больший доход может быть извлечен оператором от оказания услуг связи на конкретном региональном рынке;

- что размер платы должен быть тем больше, чем больше средств требуется на мероприятия по конверсии радиочастот на конкретном территориальном рынке.

В зависимости от того, какой подход будет избран регулятором к распределению платы за радиочастоты между операторами, оказывающими услуги связи на территории различных субъектов Российской Федерации, должны быть подготовлены конкретные расчеты, обосновывающие предлагаемые размеры платы.

3.2. Технические замечания по действующему регулированию

3.2.1. Неоднозначность применения коэффициента, учитывающего численность населения (КНАС)

Значение коэффициента КНАС определяется по Таблице 6 с учетом "численности населения в месте установки радиоэлектронного средства с учетом административных границ населенного пункта". Однако многие населенные пункты до сих пор не имеют официально установленных административных границ, что не всегда позволяет однозначно применить то или иное значение этого коэффициента как из-за неопределенности факта размещения некоторых базовых станций в пределах населенного пункта, так и из-за неопределенности численности населения в пределах неустановленных границ.

Субъектами предпринимательской и иной деятельности представлено следующее предложение. В отсутствие опубликованных и общеизвестных статистических сведений по границам населенных пунктов и численности населения в этих границах, целесообразно указать в Методике (по Таблице N 6) тот же источник подобных сведений, который использует Роскомнадзор, устанавливая размер платы. Такой источник должен обеспечивать автоматизированное к нему обращение, поскольку количество обсчитываемых радиочастотных присвоений (назначений) у сотовых операторов может составлять сотни тысяч.

3.2.2. Отсутствие регламентации порядка апелляции и корректировки размера платы

Как определено Правилами*(4), размер оплаты за использование радиочастотного спектра определяется Роскомнадзором самостоятельно (по каждому выданному разрешению на использование радиочастоты (радиоканала)). Такое решение Роскомнадзора в каждом случае фактически является результатом информационного взаимодействия как подразделений Роскомнадзора (центрального и территориальных), так и ФГУП "ГРЧЦ", и его территориальных подразделений. При этом, как отмечается субъектами предпринимательской и иной деятельности, отсутствует должная регламентация такого взаимодействия.

При наличии у крупного участника рынка тысяч и даже десятков тысяч частотных присвоений (назначений), постоянно меняющихся из-за ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации радиоэлектронных средств (далее - РЭС), совокупная величина квартальной оплаты, определяемой Роскомнадзором, в ряде случаев не совпадает с расчетами операторов связи. По данным субъектов предпринимательской и иной деятельности ежеквартальные расхождения могут составлять миллионы и десятки миллионов рублей (в зависимости от рассматриваемой территории).

Ни положениями Методики, ни иными нормативными правовыми актами не предусмотрены: порядок корректировки размера оплаты за использования радиочастотного спектра; порядок апелляции операторов связи при обнаружении ошибок; порядок возврата неверно рассчитанных сумм. При этом пользователь обязан уплатить установленную для него сумму авансом, в противном случае он может быть лишен права использования радиочастотного спектра.

3.2.3. Повышенный коэффициент ККАТ для РЭС гражданского назначения при их работе в полосах ПР*(5) (Таблица 3 Приложения к Методике)

Методикой установлено повышенное значение коэффициента ККАТ = 1,5 для РЭС гражданского назначения при их работе в полосах ПР. Однако, как отмечают субъекты предпринимательской и иной деятельности, операторы связи работают в полосах ПР вынужденно (безальтернативно), в связи со сложившимся распределением полос радиочастот. При этом операторы связи при работе в полосах ПР поставлены в худшие условия, чем при работе в полосах СИ и ГР*(6), из-за больших ограничений со стороны РЭС специального назначения. При этом операторы связи вынуждены нести дополнительные расходы на мероприятия по обеспечение электромагнитной совместимости (далее - ЭМС) и высвобождению частотного ресурса.

Субъектами предпринимательской и иной деятельности отмечается отсутствие нормативных правовых актов, регламентирующих порядок перевода полос из категории ПР в категорию СИ или ГР. Кроме того, отмечается, что такой перевод не может быть ни инициирован, ни ускорен операторами связи. При этом, по мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности, сохранении повышенного коэффициента ККАТ=1,5 выгодно государству, которое при этом не заинтересовано в смене категорий полос радиочастот, что объективно не способствует конверсии радиочастотного спектра.

По мнению экспертной группы представляется целесообразным установить в Таблице 3 Приложение к Методике равные значение коэффициента ККАТ для РЭС гражданского назначения при их работе во всех полосах (например, установить ККАТ = 1).

В то же время такое изменение коэффициента ККАТ приведет к снижению размера платы (в указанных ситуациях в 1,5 раза). В этих условиях, имея ввиду, что субъектами предпринимательской и иной деятельности не было представлено замечаний в отношении установленных размеров ставок разовой и ежегодной платы, следует одновременно с установлением равных значений коэффициента ККАТ для РЭС гражданского назначения при их работе во всех полосах, предусмотреть соответствующим образом рассчитанное увеличение ставок разовой и ежегодной платы.

3.2.4. Редакционные замечания в части абзацев 4 и 5 пункта 8 Методики

Положение абзаца 4 пункта 8 Методики допускает трактовку, отличающуюся по смыслу от следующего за ним абзаца 5. В абзаце 5 имеются в виду номиналы частот, указанные в разделе "Частотно-территориальный план" разрешения на использование радиочастот, в то время как в абзаце 4 имеются в виду номиналы частот, составляющие более широкий рекомендованный их набор из другой таблицы другого раздела разрешения на использование радиочастот.

Целесообразно в положениях абзаца 4 явным образом отметить, что они относятся к таблице диапазонов номиналов радиочастот, рекомендованных для переназначения.

4. Помимо замечаний, которые могут быть отнесены непосредственно к положениям Методики, экспертной группой отдельно выделены замечания по действующему регулированию в данной области в целом

При доработке действующего регулирования Минэкономразвития России полагает обязательным также учесть представленные замечания экспертной группы.

В ходе проведения настоящей экспертизы экспертная группа выявила следующее.

4.1. Отсутствие регламентации порядка уплаты ежегодной платы при изменении ее величины

При изменении условий использования радиочастот (частотных номиналов, режимов работы РЭС), разрешение на использование радиочастот переоформляется, и установленный в нем размер оплаты за использование радиочастотного спектра может измениться.

Порядок оплаты, в таком случае, разовой платы за использование радиочастотного спектра определен пунктом 5 Правил (установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2012 г. N 285), но порядок оплаты при этом ежегодной платы не регламентирован. В частности, в случае возможной переплаты за истекший квартал (отмечаем, что платежи вносятся авансом, ежеквартально) порядок возмещения средств не регламентирован.

Представляется целесообразным явным образом установить такую регламентацию новым абзацем в тексте пункта 6 Правил (по аналогии с соответствующим абзацем в пункте 5 Правил).

4.2. Необоснованность повторного взимания разовой платы

Операторы связи вынужденно переоформляют разрешения на использование частот в полосах СИ и ПР для обеспечения ЭМС с РЭС специального назначения, а также в ходе инициированных регулятором мероприятий по перераспределению (рефармингу) спектра.

Также, операторы связи меняют номиналы частот, сохраняя местоположение РЭС, при оптимизации радиочастотного планирования своей сети или модернизации РЭС.

Кроме того, в случаях переоформления разрешений на использование радиочастот при реорганизациях, смене реквизитов и адресов компании не меняются даже частотные номиналы. При этом формально операторы связи обязаны оплачивать разовую плату за использование спектра во всех указанных случаях. Так, по оценке группы компаний "Теле2 Россия", в течение 2012 года доля радиочастот, присваиваемых взамен ранее назначенных, будет составлять более 65% от общего числа планируемых группой компаний частотных присвоений и разовая плата только за такие повторно присваиваемые радиочастоты составит свыше 260 млн. рублей (что составляет порядка 20% от затрат в 2011 г. на оплату за использование радиочастотного спектра).

Представляется недостаточно обоснованной необходимость взимания разовой платы за использование спектра в случае присвоения (назначения) радиочастоты взамен аннулированной частоты, ранее присвоенной на этом же месте.

Урегулирование данного вопроса может быть произведено изменением редакции пункта 5 Правил.

5. Вывод по итогам экспертизы приказа Минкомсвязи России от 30 июля 2011 г. N 164 "Об утверждении методики расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра"

5.1. По итогам проведенной экспертизы Минэкономразвития России пришло к выводу о том, что примененный в Правилах и закрепленный в Методике подход, заключающийся в том, что предметом оплаты является каждое отдельное радиочастотное присвоение (назначение), затрудняет эффективное использование ограниченного частотного ресурса и тем самым необоснованно затрудняет ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В соответствии с абзацем 3 пункта 3 Постановления 633 Минэкономразвития России считает целесообразным направить в установленном порядке в Правительственную комиссию по проведению административной реформы предложение по внесению соответствующих изменений в Правила, во исполнение которых издана Методика.

При доработке действующего регулирования считаем необходимым, в обязательном порядке, также проработать замечания и предложения, представленные в разделе 4 настоящего заключения.

5.2. Кроме того, Минэкономразвития России по итогам проведенной экспертизы отмечает, что положения Методики в настоящей редакции, безотносительно того, что принимается в качестве базы для расчетов (частотный номинал или полоса частот), затрудняют ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Считаем необходимым доработать Методику по замечаниям, представленным в разделе 3 настоящего заключения.

По итогам экспертизы может быть сделано предложение о внесении в Минюст России предложения о необходимости внесения изменений в отдельные положения Приказа (в соответствии с разделом 3 настоящего заключения).

В соответствии с пунктом 4.2 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 считаем целесообразным установить трехмесячный срок для исполнения Минкомсвязью России представления Минюста России, а в случае неисполнения указанного представления в установленный срок, внесение Минюстом России в Правительство Российской Федерации предложения об отмене Методики или ее отдельных положений.

Приложение: на 8 л. в 1 экз.

_____________________________

*(1) При этом расчет обязательных платежей осуществляется в зависимости от количества выбранных единичных отрезков (шириной, например, в 1 или 100 МГц) в выделенной полосе частот (пункт 9 Методики).

*(2) Указанные позиции фиксируются применительно к конкретному радиоэлектронному средству и месту его установки в Разрешениях на использование радиочастот или радиочастотных каналов, выдаваемых Роскомнадзором.

*(3) Для приема и передачи используются 2 позиции в выделенной полосе частот, каждая из которых занимает 0,2 МГц.

*(4) Пункт 3 Правил.

*(5) ПР - полоса радиочастот преимущественного пользования РЭС, предназначенных для нужд государственного управления, в том числе президентской связи, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

*(6) СИ - полоса радиочастот совместного пользования РЭС любого назначения. ГР - полоса радиочастот преимущественного пользования РЭС гражданского назначения