Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2012 г. N 5-АПГ12-39 Решение суда о признании недействующими пункта 12 приложения 2 и приложения 1 к приложению 3 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП "Об утверждении Порядка передачи и приема общежитий в собственность города Москвы и Порядка предоставления жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2012 г. N 5-АПГ12-39

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Строилове А.М.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционным жалобам Поповой Е.М. и Правительства Москвы на решение Московского городского суда от 24 сентября 2012 года об отказе Поповой Е.М. в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 14, 15 и 16 Порядка передачи и приёма общежитий в собственность города Москвы (приложение 1), утверждённого постановлением Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП "Об утверждении Порядка предоставления жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы и Порядка предоставления жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы", и частичном удовлетворении заявления Кулиевой Л.Т. о признании недействующим пункта 12 приложения 2, приложения 1 к Регламенту подготовки, оформления и выдачи гражданам договора найма жилого помещения в общежитии, договора пользования местом в общежитии (приложение 3), утверждённых этим же постановлением Правительства Москвы.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Поповой Е.М. - Корковидова А.К., представителя Правительства Москвы Иванова А.А., поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора

Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Попова Е.М. и Кулиева Л.Т. обратились в Московский городской суд с заявлением о признании постановления Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП "Об утверждении Порядка передачи и приёма общежитий в собственность города Москвы и Порядка предоставления жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы", ссылаясь на то, что при издании оспариваемого нормативного правового акта Правительство Москвы превысило пределы полномочий, предоставленных федеральным законодательством субъекту Российской Федерации, что, в частности, выразилось в регулировании отношений, связанных с изменением, возникновением или прекращением права собственности на жильё, тогда как данные вопросы, исходя из положений статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, находятся в исключительной компетенции Российской Федерации.

По мнению заявителей, вследствие принятия и применения указанного выше постановления были существенно нарушены их жилищные права, т.к. Попова Е.М., проживающая в жилом помещении, ранее использовавшёмся в качестве общежития, была незаконно снята с жилищного учёта после оформления с ней договора социального найма по решению префектуры Северо-Западного административного округа Москвы. Что касается Кулиевой Л.Г., которая также проживает в доме, утратившем статус общежития и находящемся в собственности города Москвы, то на неё неправомерно возложена обязанность ежегодно перезаключать договор найма жилого помещения.

В ходе судебного разбирательства заявители уточнили свои требования. Попова Е.М. просила признать недействующими пункты 14, 15 и 16 Порядка передачи и приёма общежитий в собственность города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП, а Кулиева Е.М. - пункт 12 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП и приложение 1 к Регламенту подготовки, оформления и выдачи гражданам договора найма жилого помещения в общежитии, договора пользования местом в общежитии (Приложение 3 к этому же постановлению Правительства Москвы).

Правительство Москвы возражало против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемый Поповой Е.М. и Кулиевой Л.Т. правовой акт не противоречит действующему федеральному законодательству, принят в пределах компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации в сфере правового регулирования процедуры передачи в государственную собственность объектов коммунально-бытового назначения, а также в полном соответствии с полномочиями Правительства Москвы, определёнными законами города Москвы.

Решением Московского городского суда от 24 сентября 2012 года в удовлетворении заявления Поповой Е.М. отказано в полном объёме.

Заявление Кулиевой Л.Т. удовлетворено частично, признаны недействующими с момента вступления решения в законную силу пункт 12 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП "Об утверждении Порядка передачи и приема общежитий в собственность города Москвы и Порядка предоставления жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы" в части слов "но не более чем на один год с последующим заключением соответствующего договора на новый срок при сохранении трудовых отношений либо продолжения службы, обучения", а также приложение 1 к Регламенту подготовки, оформления и выдачи гражданам договора найма жилого помещения в общежитии, договора пользования местом в общежитии (приложение 3 к названному выше постановлению Правительства Москвы). В удовлетворении заявления Кулиевой Л.Т. в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе Попова Е.М. просит решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных ею требований отменить. Правительство Москвы в апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции в части удовлетворения заявления Кулиевой Л.Т. Суть доводов сводится к неправильному толкованию судом норм материального и процессуального права.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения, постановленного судом первой инстанции.

Как следует из материалов дела, пунктами 1, 2 и 3 постановления Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП утверждены Порядок передачи и приёма общежитий в собственность города Москвы (приложение 1), Порядок предоставления жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы (приложение 2) и Регламент подготовки, оформления и выдачи гражданам договора найма жилого помещения в общежитии, договора пользования местом в общежитии (приложение 3).

В соответствии с Порядком передачи и приёма общежитий в собственность города Москвы (приложение 1 к названному выше постановлению Правительства Москвы) приём общежитий в собственность города Москвы производится в технически исправном состоянии одновременно с приёмом городскими специализированными организациями инженерных коммуникаций, сооружений и оборудования в пределах установленного лимита общей площади жилых и нежилых помещений в размере, соответствующем заявкам префектур административных округов города Москвы и обеспеченном финансированием (пункт 2).

Передача организациями общежитий в собственность города Москвы и на баланс Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы осуществляется в соответствии с Законом города Москвы от 26 декабря 2007 года N 53 "Об имущественной казне города Москвы" и постановлением Правительства Москвы от 24 апреля 2007 года N 299-ПП "О мерах по приведению системы управления многоквартирными домами в городе Москве в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации" (в редакции постановления Правительства Москвы от 28 августа 2007 г. N 752-ПП) (пункт 4). Организация, передающая общежитие в собственность города Москвы, проводит работу по предоставлению в общежитии каждой семье изолированного жилого помещения (пункты 5-8). В пунктах 9, 10, 12 приложения 1 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП определены полномочия органов исполнительной власти города Москвы по принятию в собственность города Москвы нежилых помещений и объектов инженерного и коммунального назначения.

Согласно пунктам 11 и 13 приложения 1 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП общежития, передаваемые в собственность города Москвы, должны быть пригодными для постоянного проживания граждан (отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства), быть благоустроенными применительно к условиям города Москвы, за исключением общежитий, передаваемых в соответствии с вступившими в силу решениями судов. При исключении из специализированного жилищного фонда города Москвы жилых помещений в общежитиях, принятых в собственность города Москвы, соответствующих требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, они могут в соответствии со статьями 15, 16, 17 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставляться по договорам социального найма гражданам, проживающим в общежитиях по месту жительства.

Решения о предоставлении исключённых из специализированного жилищного фонда города Москвы жилых помещений по договорам социального найма гражданам, проживающим в общежитиях, переданных в собственность города Москвы, утверждаются распоряжениями префектур административных округов города Москвы по месту расположения общежитий по представлению Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы (пункт 14).

Для заключения договора социального найма в связи с исключением из специализированного жилищного фонда города Москвы жилых помещений в общежитиях, принятых в собственность города Москвы, граждане, проживающие в общежитиях на законных основаниях, в отношении которых рассматривается вопрос о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, представляют в Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы следующие документы: 1) заявление в произвольной форме о закреплении за гражданином (семьей) занимаемого жилого помещения в общежитии; 2) документы, удостоверяющие личность; 3) копии документов с предъявлением оригиналов, удостоверяющих личность всех членов семьи: для граждан старше 14 лет - паспорт, для детей до 14 лет - свидетельство о рождении, а также документы, подтверждающие родственные отношения с членами семьи, если жилое помещение закрепляется за гражданином и членами его семьи; 4) документы, послужившие основанием для вселения в общежитие; 5) документы о наличии (отсутствии) жилых помещений, в отношении которых гражданин и члены его семьи обладают самостоятельным правом пользования или правом собственности как на территории города Москвы, так и за ее пределами; 6) выписку из домовой книги, копию финансового лицевого счета (при наличии) на занимаемое жилое помещение в общежитии; 7) иные документы в соответствии с законодательством (пункт 15). Дальнейшее оформление договора социального найма осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 7 августа 2007 г. N 662-ПП "Об утверждении Регламента подготовки договора и/или дополнительного соглашения на право пользования жилым помещением и/или акта передачи жилого помещения Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы" (пункт 16).

В соответствии с Порядком предоставления жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы (приложение 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП) гражданин вселяется в жилое помещение (место) в общежитии на основании договора найма жилого помещения в общежитии или договора пользования местом в общежитии. Гражданин не вправе вселяться в общежитие или переселяться из одного жилого помещения в общежитии в другое без заключения соответствующего договора (пункт 9). В договоре найма жилого помещения в общежитии указываются члены семьи, вселяемые с гражданином, которому предоставляется жилое помещение в общежитии. Гражданин не вправе вселять в жилые помещения общежития других граждан в качестве членов семьи, кроме супругов, несовершеннолетних детей граждан, которым предоставлены жилые помещения в общежитиях, а также иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством (пункт 11). Договор найма жилого помещения в общежитии и договор пользования местом в общежитии заключаются в письменной форме. Договор найма жилого помещения в общежитии или договор пользования местом в общежитии заключается на период трудовых отношений, службы или обучения, но не более чем на один год с последующим заключением соответствующего договора на новый срок при сохранении трудовых отношений либо продолжения службы, обучения (пункт 12).

В приложении 3 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП определён Регламент подготовки, оформления и выдачи гражданам договора найма жилого помещения в общежитии, договора пользования местом в общежитии в том числе предусмотрен примерный договор найма жилого помещения в общежитии (приложение 1 к Регламенту).

Как следует из приведённых норм, предмет их регулирования составляют общественные отношения в сфере жилищного законодательства.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

Законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищного законодательства закреплено Жилищным кодексом Российской Федерации.

Так, в перечень вопросов, относящихся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, включено определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (пункт 7 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации), а в перечень вопросов, относящихся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той же сфере, - определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Основания и порядок предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов урегулированы разделом IV Жилищного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 7, 8 статьи 100 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору найма специализированного жилого помещения одна сторона - собственник специализированного жилого помещения (действующий от его имени уполномоченный орган государственной власти или уполномоченный орган местного самоуправления) или уполномоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) данное жилое помещение за плату во владение и пользование для временного проживания в нем. Договор найма специализированного жилого помещения заключается в письменной форме. Типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются Правительством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 105 Жилищного кодекса Российской Федерации договор найма жилого помещения в общежитии заключается на период трудовых отношений, прохождения службы или обучения. Прекращение трудовых отношений, учебы, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма жилого помещения в общежитии.

Сопоставительный анализ данных федеральных норм приводит к выводу о том, что Правительство Москвы, устанавливая в пункте 12 Порядка предоставления жилых помещений жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы (приложение 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП), а также в примерном договоре найма жилого помещения в общежитии (приложение 1 к Регламенту подготовки, оформления и выдачи гражданам договора найма жилого помещения в общежитии, договора пользования местом в общежитии (приложение 3 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП) ограничение в 1 год предельного срока, на который может быть заключён договор найма жилого помещения в общежитии, а не на период трудовых отношений, прохождения службы или обучения, фактически установило иное требование к предоставлению жилых помещений в общежитиях, чем это предусмотрено федеральным законодателем. Однако таких полномочий субъекту Российской Федерации не предоставлено.

Очевидно, что при таком положении суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о несоответствии федеральному законодательству пункта 12 Порядка предоставления жилых помещений жилых помещений (мест) в общежитиях специализированного жилищного фонда города Москвы (приложение 2 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП) в части слов "но не более чем на один год с последующим заключением соответствующего договора на новый срок при сохранении трудовых отношений либо продолжения службы, обучения", а также приложения 1 к Регламенту подготовки, оформления и выдачи гражданам договора найма жилого помещения в общежитии, договора пользования местом в общежитии (приложение 3 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 709-ПП).

При этом Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, сводящимися к тому, что Правительство Москвы, вводя вопреки федеральному законодательству такое правовое регулирование, допускает тем самым возможность ограничения жилищных прав граждан, проживающих в общежитиях. О нарушении прав заявителя оспариваемыми нормами свидетельствует заключение между Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы и Кулиевой Л.Т. конкретного договора найма жилого помещения в общежитии, расположенном по адресу: ул. ..., в котором в качестве одного из существенных условий указан иной срок действия этого договора, чем это предусмотрено статьёй 105 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия находит законным и обоснованным решение суда и в части отказа Поповой Е.М. в удовлетворении заявленных ею требований о признании недействующими пунктов 14, 15 и 16 (приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП).

Положения части 2 статьи 5, статьи 13, части 2 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 12, части 6 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", части 8 статьи 3, пункта 2 статьи 10, пункта 2 статьи 11, части 1 статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пункта 5 части 1 статьи 5 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", пунктов 11, 12 части 2 статьи 7, статьи 29 Закона города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" в их взаимосвязи действительно дают основания для вывода о правомерности определения порядка предоставления специализированных жилых помещений из жилищного фонда города Москвы в форме подзаконного акта, а также о правомерности руководства деятельностью подведомственных Правительству Москвы органов исполнительной власти.

Положения части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, на которые Попова Е.М. ссылается в апелляционной жалобе, не могут быть истолкованы как предусматривающие возможность регулирования порядка предоставления жилых помещений, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, по договорам найма специализированного жилого помещения, поскольку касаются предоставления жилых помещений из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации исключительно по договорам социального найма.

Положения пункта 16 Порядка передачи и приёма общежитий в собственность города Москвы (приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 709-ПП) по своей юридической конструкции имеет отсылочный характер. В связи с этим суд справедливо отклонил доводы Поповой Е.М. о незаконности этой нормы. Что же касается постановления Правительства Москвы от 7 августа 2007 года N 662-ПП, к которому отсылает данная норма, то оно Поповой Е.М. не оспаривалось.

Таким образом, решение суда первой инстанции является правильным, основанным на верном толковании материального и процессуального права закона, в связи с чем оно не подлежит отмене.

Проверка же законности снятия Поповой Е.М. с жилищного учёта после оформления с ней договора социального найма по решению префектуры

Северо-Западного административного округа Москвы предметом абстрактного нормоконтроля не является.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 193, 199, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 24 сентября 2012 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Поповой Е.М., Правительства Москвы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.