Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2013 г. N 119-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина В.Б. Рабиновича к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин В.Б. Рабинович просит признать не соответствующими Конституции Российской Федерации примененные судами в его конкретном деле абзац второй пункта 2 и подпункт 6 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающие, что земельные участки, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность (за исключением случаев, установленных федеральными законами), и признающие в качестве ограниченных в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в границах закрытых административно-территориальных образований при условии, если такие участки не изъяты из оборота согласно пункту 4 этой же статьи.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как лишающие права на приватизацию земельного участка, не соответствуют статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные заявителем материалы, не находит оснований для принятия его жалобы к рассмотрению.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3).

Оспариваемые заявителем нормы, принятые в развитие указанных положений Конституции Российской Федерации, учитывают в том числе особый статус закрытых административно-территориальных образований. В силу Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании" закрытые административно-территориальные образования создаются в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на их территории организаций и объектов, предназначенных для обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 1 статьи 1). При этом определение территории и границ закрытого административно-территориального образования осуществляется исходя из особого режима безопасного функционирования таких организаций и (или) объектов (пункт 2 статьи 1), включающего ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан, а также ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом (пункт 1 статьи 3).

В связи с изложенным оспариваемые заявителем законоположения, обеспечивающие использование земли в границах закрытого административно-территориального образования в соответствии с его предназначением и учитывающие необходимый баланс конституционно значимых интересов государства и граждан, не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя.

Разрешение же вопроса о возможности приватизации конкретного земельного участка, как непосредственно связанного с выбором правовых норм, подлежащих применению в деле заявителя, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она установлена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации

О.С. Хохрякова

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева

Будучи несогласным с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2013 года N 119-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании статьи 76 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" выражаю свое мнение.

1. Гражданин Российской Федерации В.Б. Рабинович с 1996 года является собственником жилого дома, расположенного в поселке Мурзинка, относящемся к закрытому административно-территориальному образованию Новоуральский городской округ. Земельным участком, расположенным под указанным строением, заявитель владеет на праве бессрочного пользования, перешедшем к нему от предыдущего собственника здания. Решением Новоуральского городского суда от 21 июня 2011 года, оставленным без изменения Свердловским областным судом, признан законным отказ Администрации округа заявителю в приватизации названного земельного участка.

В обоснование своих требований, обращенных к Конституционному Суду Российской Федерации, заявитель указывает следующее. Взаимосвязанные положения абзаца второго пункта 2 и подпункта 6 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливают, что земельные участки в границах закрытых административно-территориальных образований, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте (за исключением участков, изъятых из оборота); земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. По мнению заявителя, названные законоположения необоснованно ограничивают его право иметь в частной собственности землю, поскольку не отвечают требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (статья 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом частная форма собственности указана на первом месте среди всех иных форм. Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

Как следует из статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, участки из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность. При этом не допускается отказ в предоставлении в собственность земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Пункт 1 статьи 8 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании" в редакции, действовавшей до 1 января 2012 года (т.е. на момент возникновения спорных правоотношений), устанавливал: к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, и совершению сделок с ним допускаются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Между тем повсеместно суды отказывали гражданам и организациям в предоставлении в собственность земельных участков, находящихся под строениями, принадлежащими им, если эти участки расположены в пределах закрытого административно-территориального образования. При этом суды со ссылкой на оспариваемые положения статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации указывали, что статья 8 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" не содержит положений, прямо устанавливающих в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 27 и пункта 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации право на приватизацию земельного участка, на котором находятся объекты недвижимого имущества (апелляционное определение Мурманского областного суда от 4 апреля 2012 года по делу N 33-800; постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 ноября 2012 года N Ф03-5422/2012 по делу N А24-2035/2012; определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года N ВАС-17272/10 по делу N А42-3838/2010 и др.).

2.1. Кроме того, в силу пункта 2 статьи 8 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" в его прежней редакции граждане, не проживающие постоянно на территории закрытого административно-территориального образования, а также юридические лица, расположенные или зарегистрированные за ее пределами, допускались к совершению таких сделок лишь по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти. Из этого суды делали вывод о том, что муниципальные органы по своему усмотрению могли согласовать соответствующий договор или отказать в этом (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 марта 2008 года по делу N А43-21431/2007-13-514; определение судьи Свердловского областного суда об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции от 27 декабря 2010 года).

В соответствии с действующей редакцией статьи 8 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования. Иные лица могут заключать такие сделки по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному с федеральными органами исполнительной власти.

Вызывает сомнение то обстоятельство, что законодательно не установлен срок, в течение которого органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования должны принять соответствующее решение, а также возможные мотивы отказа.

3. Территория закрытого административно-территориального образования Новоуральский городской округ установлена в границах, определенных в 1996 году Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года N 386, и включает город Новоуральск (административный центр) и сельские населенные пункты: поселок Мурзинка, село Тарасково, деревни Починок, Пальники и Елани. В городе Новоуральске расположен Уральский электрохимический комбинат (ОАО УЭХК), вследствие чего на закрытое административно-территориальное образование распространяется Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года N 693.

3.1. Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" и пункту 2 указанного Положения особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает, среди прочего, ограничения на право владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание. Таким образом, любые ограничения на сделки с землей (в том числе на приватизацию земельных участков, на которых воздвигнуты строения, находящиеся в собственности жителей) правомерны только в том случае, если они прямо вытекают из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание в пределах той или иной территории.

Как видно из Инструкции о пропускном режиме на территории Новоуральского городского округа, утвержденной постановлением Администрации Новоуральского городского округа от 5 апреля 2011 года N 566-а, административно-правовой режим контролируемой территории (города Новоуральска) и пяти остальных населенных пунктов имеет существенные различия (в том числе в порядке оформления въезда для проживания и временного пребывания, въезда и проживания иностранных граждан, въезда на территорию закрытого административно-территориального образования родственников граждан, проживающих в нем и др.). Ограничения же, установленные оспариваемой статьей Земельного кодекса Российской Федерации, имеют общий характер и не предусматривают объективно необходимой дифференциации в зависимости от специфики той или иной территории внутри закрытого административно-территориального образования.

Единственным возможным оправданием законодателя мог бы быть бланкетный характер оспариваемых норм, не устанавливающих безусловного запрета на приватизацию, а допускающих из него исключения. Однако оставив за собой право предусмотреть такую дифференциацию в отраслевом законодательстве, он, как показывает судебная практика, в течение длительного времени этого надлежащим образом не сделал. Между тем, как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, приоритетом является развитие рынков земли и недвижимости. При этом важная задача государства - обеспечить равную защиту прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, а также снизить издержки граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость. Это предполагает, среди прочего, завершение приватизации земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости.

3.2 Согласно названному выше Положению, особый режим, включающий всевозможные ограничения гражданских прав, устанавливается в целях:

обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению ядерного оружия;

обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, ядерных вооружениях, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну;

пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий;

обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан;

защиты окружающей среды.

Во-первых, не ясно, каким образом приватизация земельного участка, занятого строением, принадлежащим на праве собственности жителю поселка, села или деревни, не имеющих никакого отношения к функционированию охраняемого объекта, способна поставить под угрозу реализацию перечисленных задач. Если человек имеет в собственности недвижимое имущество, то он в первую очередь заинтересован в его сохранности, а также в поддержании безопасности и благоприятной обстановки вокруг себя в целом. В противном случае заведомо презюмировалась бы недобросовестность граждан - участников земельных правоотношений. В Письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 октября 2011 года N ОГ-Д23-1842 говорится, что предоставление гражданам земельных участков в границах закрытого административно-территориального образования в собственность может привести к нарушению особенностей землепользования в закрытом административно-территориальном образовании, затруднить осуществление непосредственных целей его создания и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании. Однако никаких аргументов в пользу этого утверждения не приводится. Представляется, что апеллировать к эфемерным публичным интересам с целью оправдания ограничений прав законодатель вправе при наличии как минимум доказательств необходимости, адекватности и достаточности этих ограничений. Конституционному Суду Российской Федерации, устанавливающему правомерность или противоправность последних, надлежит всякий раз критически оценивать эти доказательства и устанавливать также соразмерность (пропорциональность в узком смысле) этих ограничений. Во всяком случае, в настоящем деле Суд не должен был ограничиваться констатацией того, что оспариваемая норма учитывает необходимый баланс интересов государства и граждан и потому как таковая не может нарушать права последних.

Во-вторых, подобные перечни, содержащиеся в соответствующих постановлениях Правительства Российской Федерации (для закрытых административно-территориальных образований, на территории которых расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; объекты космической инфраструктуры; объекты Министерства обороны), не вполне совпадают друг с другом; тем более они не совпадают с перечнем оснований для ограничения прав, предусмотренным статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

3.3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на приватизацию государственного и муниципального имущества не относится к числу конституционных; при этом оно регламентируется федеральным законодателем исходя из интересов защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (Определение от 15 мая 2007 года N 379-О-П). Более того, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (Постановление от 3 ноября 1998 года N 25-П). К числу таких принципов относится конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

Те граждане, которые приобрели в собственность земельные участки в пределах закрытого административно-территориального образования Новоуральский городской округ до 1996 года (притом что завод в Новоуральске основан в 1945 году), на настоящий момент имеют возможность свободно распоряжаться этими участками, в том числе отчуждать их гражданам, проживающим за пределами закрытого административно-территориального образования. Это вытекает из оспариваемых норм Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым ограничиваются в обороте участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; это также подтверждается практикой. Более того, как следует из статьи 8 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (как в прежней, так и в действующей редакции), в ряде случаев для совершения такой сделки не требуется решения органов местного самоуправления. Вряд ли при таких условиях можно утверждать, что приватизация участков, в особенности семьями, испокон веков живущими на территории, отнесенной не так давно к закрытым административно-территориальным образованиям, противоречила бы "целям его создания" и затрудняла бы "безопасное функционирование предприятий и объектов".

При таких обстоятельствах обнаруживается неопределенность в вопросе о том, насколько необходимым, адекватным и достаточным является установленное оспариваемыми положениями Земельного кодекса Российской Федерации общее ограничение на оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях.