Раздел III. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики

Раздел III. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики

Объективную информацию о правоприменении законодательства, в том числе московского, можно получить лишь при комплексном его изучении, оценке практики и позиций различных федеральных и региональных органов государственной власти, общественных организаций, представителей иных структур гражданского общества и профессиональных юристов.

Настоящий раздел включает в себя анализ правоприменительной практики законов города Москвы, основанный на актах прокурорского реагирования, судебных решениях, рекомендациях иных органов в отношении правовых актов города Москвы. Раздел также содержит информацию о формах контроля за исполнением законов города Москвы ("круглых столах", общественных слушаниях, научно-практических конференциях по вопросам реализации законов, депутатских запросах и других материалах), позволяющих изучать общественное мнение и проводить анализ правоприменительной практики.

В разделе данные отражены с учетом информации, поступившей в Думу из различных общественных организаций, а также материалов мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого комиссиями Думы, экспертными советами, Молодежной палатой, общественным консультативным советом политических партий при Московской городской Думе.

Также при подготовке доклада использована информация, поступившая из других организаций, имеющих практику применения московских законов, в ответ на обращения Думы.

1. Судебная практика

Значительный опыт в сфере осуществления мониторинга правоприменения нормативных правовых актов различных отраслей права имеют органы судебной власти, ежедневно применяющие их в своей работе. Деятельность судебных институтов в данной сфере направлена на ее совершенствование, выработку рекомендаций по применению действующего законодательства и выявление пробелов, требующих соответствующего восполнения в законодательстве.

Для города Москвы важным показателем качества и проработанности правового акта является практика его применения судами различных уровней: мировыми судьями, районными судами и Московским городским судом. Справки по результатам обобщения практики применения законодательства города Москвы наглядно показывают, как различные суды применяют одни и те же законы, толкуют их положения. Судебная практика, как правило, основывается на федеральном законодательстве, имеющем большую юридическую силу, но городское законодательство также активно применяется при рассмотрении гражданских и административных дел.

В частности, по данным за первое полугодие 2012 года, мировые судьи города Москвы рассмотрели более 15 тыс. гражданских и административных дел с применением законодательства города Москвы (в 2011 году всего было рассмотрено 5367 дел).

Обобщение практики применения судами законодательства города Москвы за 2012 год показало, что мировыми судьями, как и в 2011 году, в основном применялись законы города Москвы от 9 июля 2008 года N 33 "О транспортном налоге", от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц", а также КоАП Москвы. Значительно реже применялись законы города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге", "Основы жилищной политики города Москвы", от 28 сентября 2005 года N 47 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" и от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы".

Не менее важным показателем качества московских законов является практика их судебного обжалования лицами, чьи права и законные интересы затронуты правовым актом. Так, в 2012 году судами было рассмотрено 6 дел, противоречащими федеральному законодательству признаны только нормы КоАП Москвы. Решение суда исполнено, 12 декабря 2012 года принят Закон города Москвы N 65 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях". В 2011 году обжаловано 8 и удовлетворено 1 заявление в отношении Закона города Москвы от 21 марта 2007 года N 8 "О Перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы". В 2012 году указанный Закон приведен в соответствие согласно вступившему в силу решению суда.

2. Прокурорский надзор

Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры в ходе выполнения функций по надзору за исполнением законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления является осуществление мониторинга законодательства и правоприменительной практики в целях их дальнейшей корректировки и совершенствования. Указанная функция органов прокуратуры, которая с 2010 года осуществляется ими на постоянной основе, имеет и большое правозащитное значение, поскольку связана с обеспечением реализации прав и свобод граждан, предотвращением их нарушения.

По результатам мониторинга правоприменения законов города Москвы в 2012 году установлено, что межрайонными прокурорами, прокурорами административных округов выявлен ряд нарушений московского законодательства, регламентирующего различные сферы правоотношений. В связи с этим приняты соответствующие меры прокурорского реагирования.

Так, много нарушений Устава города Москвы и Закона города Москвы "О правовых актах города Москвы" выявляется в ходе проверки законности правовых актов территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Например:

при издании распоряжения глава управы Гагаринского района города Москвы допустил превышение предоставленных полномочий в части закрепления предписания управляющим компаниям района провести силами эксплуатирующих организаций ряд противопожарных мероприятий, в то время как управа района лишь координирует деятельность предприятий и учреждений, учредителем которых является город Москва;

в Регламенте управы района Дегунино выявлены противоречия законодательству города Москвы в части определения органов, осуществляющих контроль за ее деятельностью, и видов издаваемых управой правовых актов;

при издании решения представительного органа местного самоуправления муниципального образования Гагаринское в городе Москве выявлено нарушение Закона города Москвы "О молодежи", выразившееся в увеличении до 35 лет предельного возраста входящих в состав Молодежной палаты представителей*(69).

Повышение качества издаваемых правовых актов, неукоснительное соблюдение положений федерального законодательства и московского законодательства становится особенно актуальным в условиях присоединения к городу Москве новых территорий и расширения полномочий органов местного самоуправления.

Прокуратурой по-прежнему часто выявляются нарушения Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" со стороны сотрудников управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в Южном административном округе. В частности, несвоевременность проведения перерегистрации очередников по улучшению жилищных условий и принятия решения о снятии с учета граждан, утративших основания для улучшения жилищных условий, лишили В-ую Р.В. возможности улучшить жилищные условия с привлечением собственных денежных средств*(70).

В порядке статьи 45 ГПК РФ прокуратурой подаются в суд исковые заявления в защиту жилищных прав граждан о восстановлении их на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

В 2012 году выявлен единичный факт нарушения Закона города Москвы "О статусе депутата Московской городской Думы" при рассмотрении управой района Аэропорт запроса депутата Думы*(71).

При приеме граждан на государственную гражданскую службу сотрудниками кадровых органов достаточно часто не соблюдаются требования Закона города Москвы "О государственной гражданской службе": принимаются граждане, предоставившие неполный комплект документов, отсутствуют сведения о проверке кадровой службой полноты и правильности указанных в анкете сведений, принимаются на государственную гражданскую службу лица, не имеющие соответствующего образования.

В 2012 году были выявлены нарушения Закона города Москвы "О муниципальной службе в городе Москве" при избрании исполняющего обязанности Руководителя внутригородского муниципального образования Сокольники в городе Москве*(72): органами прокуратуры установлены факты непроведения квалификационных экзаменов и аттестации муниципальных служащих, а также выявлено ненадлежащее формирование личных дел.

По-прежнему имеют место нарушения Закона города Москвы "О квотировании рабочих мест", свидетельствующие о нару шении прав инвалидов в сфере трудоустройства и занятости. Права инвалидов также нарушаются в результате неисполнения положений Закона города Москвы "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы". Прокуратурой активно вносятся представления об устранении нарушений данных законов.

Как и в 2011 году, в 2012 году выявляются нарушения при применении органами опеки и попечительства законов города Москвы, регулирующих правоотношения по защите прав детей, находящихся под опекой (попечительством), детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, поддержке семей с детьми. Как правило, нарушение законов города Москвы "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" происходит при назначении или прекращении денежных выплат.

Проведенный Прокуратурой города Москвы анализ показывает, что хозяйствующие субъекты при осуществлении своей деятельности достаточно часто нарушают Закон города Москвы "О землепользовании в городе Москве". Нарушения, как правило, связаны с организацией парковок автомобильного транспорта на участках общего пользования, придомовых территориях, участках автомобильных дорог. При этом прокуратурой усмотрены нарушения права неопределенного круга лиц на доступ на участки общего пользования, права города Москвы на распоряжение земельным участком и поступление в бюджет средств от передачи земельного участка в пользование.

Кроме земельного законодательства при организации парковок зачастую нарушается Закон города Москвы "О защите зеленых насаждений". Прокуратурой также выявлены случаи нарушения указанного Закона различными хозяйствующими субъектами при проведении строительных работ.

В 2012 году органами прокуратуры установлены факты нарушения рядом хозяйствующих субъектов норм Закона города Москвы "Об отходах производства и потребления в городе Москве" в части непредоставления сведений, необходимых для ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления города Москвы, несоблюдения требований к обращению с биологическими отходами и требований, предъявляемых к производителям отходов при осуществлении деятельности по обращению с отходами.

В ходе проводимых проверок прокурорами активно использовались полномочия по привлечению правонарушителей к административной ответственности, установленной КоАП Москвы.

Постоянный надзор органов прокуратуры за соответствием законодательства города Москвы федеральному законодательству позволяет принимать необходимые меры и вносить коррективы еще на стадии рассмотрения законопроектов (в форме заключений на них), что снижает количество актов реагирования на уже принятые и вступившие в силу законы города Москвы. Таким образом, в 2012 году протестов, представлений и требований Прокуратуры города Москвы об устранении нарушений законодательства в Думу не поступало.

Весьма актуальным является право законодательной инициативы Прокурора города Москвы. В настоящее время этим правом обладают практически все прокуратуры субъектов Российской Федерации, в том числе Прокуратура города Москвы. Данное полномочие расширяет возможности участия прокуратуры в работе над законопроектами на всех стадиях законотворческого процесса и, прежде всего, в обеспечении защиты конституционных прав и свобод граждан при разработке законопроектов.

Так, 12 декабря 2012 года принят Закон города Москвы N 65 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", внесенный Прокурором города Москвы и направленный на приведение кодекса в соответствие с федеральным законодательством.

3. Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Москве

Согласно Указу Президента РФ "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" на Минюст России возложены функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению, а также осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Москве с учетом возложенных на него полномочий по проведению обзоров и мониторингов нормотворчества и применения нормативных правовых актов в различных сферах правоотношений оказывает значительную помощь органам государственной власти города Москвы в обнаружении пробелов в правовом регулировании. В ходе проведения обзоров осуществляется анализ федерального и регионального законодательства, полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, изучается наличие пробелов в правовом регулировании в соответствующих сферах правоотношений.

В 2012 году Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Москве проводились обзоры законодательства в сферах государственной гражданской службы, земельного законодательства, противодействия коррупции, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также здравоохранения.

Анализ городского законодательства в сфере здравоохранения выявил отсутствие в городе Москве норм, регламентирующих механизм реализации Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию. Предоставленные субъектам РФ полномочия до сих пор не реализованы.

В Думу в 2012 году поступило 5 экспертных заключений на законы города Москвы: от 4 октября 2006 года N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве", от 4 июня 1997 года N 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве", от 11 июня 2003 года N 40 "О государственной и муниципальной символике в городе Москве", КоАП Москвы и "О муниципальной службе в городе Москве".

По итогам рассмотрения заключений на комиссии по законодательству по трем законам принято решение учесть замечания (12 декабря 2012 года принят Закон города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 4 октября 2006 года N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве"), а в отношении КоАП Москвы - принять к сведению.

Кроме того, 27 июня 2012 года принят Закон города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы", учитывающий замечания экспертного заключения, поступившего в 2011 году.

4. КСП Москвы

КСП Москвы является органом внешнего государственного финансового контроля, основные задачи которого - контроль правомерности и обоснованности составления проектов бюджета города Москвы и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, правомерности, результативности и эффективности их исполнения, а также управления собственностью города Москвы.

В процессе реализации задач КСП Москвы осуществляет экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, устанавливающих расходные обязательства города Москвы, включая государственные программы города, экспертизу проектов законов о бюджете города Москвы и бюджете территориального государственного внебюджетного фонда и вносимых в них изменений, а также экспертизу проектов законов об их исполнении. При проведении экспертиз проектов правовых актов города Москвы в пределах компетенции КСП Москвы оценивает наличие в них коррупциогенных факторов.

КСП Москвы представляет Думе и Мэру Москвы информацию о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, информирует городское сообщество о своей деятельности. В 2012 году, как и в прошлый период, КСП Москвы основное внимание уделяла контролю за результативным и эффективным исполнением бюджета города Москвы как в части поступления доходов, так и в части расходования бюджетных средств.

Так, в 2012 году в Думу поступила информация о результатах проверки правомерности и эффективности использования бюджетных средств на реализацию мероприятий по организации дорожного движения в городе; в сфере сбора, переработки, размещения и уничтожения ТБО, образуемых населением; о правомерности и эффективности расходования бюджетных средств на мероприятия в области энергосбережения и энергоэффективности; о результатах контрольных мероприятий, проведенных во внутригородских муниципальных образованиях города; о правомерности и эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на капитальный ремонт жилых домов; эффективности системы льгот по налоговым и иным обязательным платежам в бюджет города Москвы; правомерности и эффективности использования бюджетных средств на строительство и ввод в эксплуатацию детских дошкольных учреждений; о результатах обследования эффективности управления долями города Москвы в уставных капиталах хозяйствующих субъектов.

Указанная информация стала предметом рассмотрения комиссий Думы.

5. Контроль за исполнением законов города Москвы, проводимый в рамках деятельности Думы, депутатов и комиссий Думы

На протяжении многих лет мониторинг законодательства и правоприменительной практики является одним из важных направлений деятельности Думы и ее структурных подразделений. Комплексная и систематическая работа по сбору, обобщению, анализу и оценке информации об эффективности правового регулирования и правоприменения направлена на своевременное внесение и оперативное принятие необходимых законов, обеспечение неукоснительного их выполнения.

В Думе контроль за исполнением законов города Москвы осуществляется депутатами путем организации и проведения "круглых столов", депутатских и общественных слушаний, с помощью направления депутатских запросов. Такие формы депутатской деятельности наилучшим образом способствуют изучению социальных потребностей и отражению объективной информации о законодательстве и правоприменительной практике для последующего оперативного устранения выявленных недостатков.

Так, в 2012 году было проведено 32 "круглых стола", тематика которых во многом определялась значимыми событиями, происходящими в России и Москве.

Большее количество "круглых столов" было инициировано реализацией постановления Совета Федерации от 27 декабря 2011 года N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью".

Присоединение к Москве новых территорий повлекло за собой активный законотворческий процесс по приведению в соответствие московского законодательства и законодательства Московской области, созданию оптимальных условий для граждан и организаций, оказавшихся на территории города Москвы. Предметом рассмотрения на "круглых столах" стали вопросы устойчивого развития мегаполиса, правового и экономического обеспечения реализации решения по расширению города Москвы, социально-экономического обеспечения жителей. Важной составляющей заседаний стали проблемы сохранения экологических функций лесов и биологического разнообразия Подмосковья, сохранения и развития системы ООПТ, природных условий присоединяемых территорий и вопросы их рационального использования. Отдельный "круглый стол" был посвящен законопроекту "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы".

Вопросы экологии также затрагивались в рамках обсуждения проблем сохранения и реабилитации экосистем и рекреационного использования ООПТ города Москвы.

Другим значимым событием, вызвавшим широкую общественную реакцию в начале 2012 года, стали выборы в Государственную Думу, выборы Президента РФ и муниципальные выборы в городе Москве. Предметом обсуждения ряда "круглых столов" явились как вопросы регистрации кандидатов, информирования о выборах, предвыборной агитации, так и принципы формирования участковых и территориальных избирательных комиссий, открытость и гласность их работы, контроль политических партий и общественных организаций за выборами, работа правоохранительных органов, рассмотрение жалоб избирателей органами прокуратуры и судебными инстанциями.

В продолжение темы выборов в Думе состоялся "круглый стол" по вопросу совершенствования законодательства о проведении массовых мероприятий в Москве, основной целью которого было создание законодательных условий, не нарушающих при реализации конституционных прав одной группы граждан права других групп.

Немалое внимание в 2012 году уделялось вопросам социальной сферы.

Большой общественный резонанс и положительный отклик вызвал "круглый стол" на тему "Об инициативе родительской общественности о запрете пропаганды гомосексуализма, лесбиянства и трансгендерности среди несовершеннолетних". Думой одобрен опыт субъектов Российской Федерации, установивших административную ответственность за распространение информации, способной нанести вред здоровью, нравственному и духовному развитию несовершеннолетних.

Проведены депутатские слушания на тему "О состоянии помощи детям-инвалидам c ДЦП и сопряженными заболеваниями. Проблемы. Пути решения". Также депутаты и представители органов государственной власти, общественных и иных организаций, приглашенные граждане в рамках "круглых столов" обсуждали актуальные вопросы государственной политики в сфере здравоохранения, анализировали нововведения в детских садах и школах, исследовали проблему бедности, рассматривали проблему восстановления деятельности общественных детских и молодежных организаций. Отдельной темой для дискуссии стал вопрос трудовой занятости женщин, повышения их квалификации, получения женщинами новых профессий и развития женского предпринимательства, а также сохранение и развитие научно-образовательного потенциала Москвы.

Повышенное внимание родительской общественности города к изменению меню в детских садах и негативная массовая реакция на происходящее в данной сфере нашли свое отражение в выступлениях на заседании "круглого стола", посвященном общему анализу нововведений в столичной системе образования, в том числе электронизации образования, детским электронным картам и др.

По-прежнему актуальной для Москвы остается проблема обманутых соинвесторов, также ставшая темой "круглого стола". Его участники высказали предложение о необходимости разработки проекта закона города Москвы о защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов в городе Москве, так как отсутствие законодательного регулирования в данной сфере делает решение проблемы дольщиков малоэффективным.

Вопросы инвестиционной деятельности и формирования благоприятного инвестиционного климата в столице стали предметом рассмотрения двух "круглых столов". В условиях значительных изменений в градостроительной и строительной отраслях вопросы совершенствования законодательства об инвестиционной деятельности, сотрудничества с федеральными органами власти в области инвестирования, а также вопросы о современных формах государственно-частного партнерства как института развития экономики города продолжают оставаться актуальными.

Также в рамках заседаний "круглых столов" обсуждались проблемы межевания жилых кварталов и выделения земельных участков под жилыми домами, состояние и перспективы развития изобретательской и рационализаторской деятельности, вопросы поддержки и развития молодежного кинематографа и другие.

В рамках заседания комиссии по экономической политике, науке и промышленности прошли депутатские слушания на следующие темы: "Состояние и перспективы развития промышленных территорий города Москвы", "Комплексное развитие транспортной инфраструктуры территории Северного административного округа города Москвы в районе Дмитровского шоссе и прилегающих к нему территорий"; "Инновационная система Москвы: проблемы и подходы к организации мониторинга инновационного потенциала и эффективности инновационной деятельности". Последние слушания выявили отсутствие методологической базы в определении понятий "инновация" и "инновационная деятельность", а также подходов к организации мониторинга инновационного потенциала, в результате чего указанной комиссией принято решение о создании специальной рабочей группы для восполнения возникших пробелов и выработки предложений по принятию необходимых законодательных актов.

В рамках заседания комиссии по социальной политике и трудовым отношениям прошли депутатские слушания "О совершенствовании законодательного регулирования оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджета города Москвы". В результате проведенных слушаний сформулировано предложение о необходимости четкого нормативного правового закрепления возможности установления разных систем оплаты труда работников государственных учреждений города Москвы. Соответствующий Закон города Москвы принят Думой 25 апреля 2012 года*(73).

Тематика ряда "круглых столов" и депутатских слушаний определялась изменениями как федерального, так и московского законодательства, например, о выборах высшего должностного лица субъекта РФ и о его отзыве, о порядке формирования Совета Федерации, об удобстве и выгодности патента для предпринимателей.

Кроме того, определенные события 2012 года, имевшие место как в Москве, так и в стране в целом, вызывали необходимость проведения общественной дискуссии по следующим вопросам: проблемы эффективности государственного контроля при эксплуатации газового оборудования в жилых и нежилых помещениях в целях обеспечения безопасности граждан, развитие системы уличных парковок в городе Москве, сохранение и развитие научно-образовательного потенциала вузов Москвы.

Одним из способов осуществления контроля за соблюдением законности в столице со стороны Думы является направление депутатского запроса - специального вида обращения депутата в государственные органы или к должностным лицам за официальным разъяснением общественно значимых вопросов, а также по фактам нарушения городского законодательства. Депутатский запрос как особая форма письменного обращения применяется в тех случаях, когда обычное письменное обращение не дало возможность получить запрашиваемую информацию. В 2012 году в различные органы и организации было направлено 8 депутатских запросов.

Важным направлением мониторинга московского законодательства является привлечение к законотворческой деятельности различных общественных объединений, научных и учебных заведений в качестве независимых экспертов для подготовки законопроектов или проведения экспертизы действующего законодательства, выявления вопросов, требующих законодательной регламентации. Кроме того, при комиссиях Думы функционируют экспертные советы, одной из задач которых является рассмотрение и оценка поступающих предложений по совершенствованию законодательства.

6. Молодежная палата

Для обсуждения проектов законов города Москвы, проектов постановлений Думы в области реализации и защиты прав, свобод и законных интересов молодежи, а также по иным вопросам государственной молодежной политики при Думе функционирует совещательно-консультативный орган - Молодежная палата.

Молодежная палата состоит из представителей молодежи Москвы и работает с 2007 года. Эффективность ее работы за это время была заметна как в повышении интереса молодежи к деятельности Думы, формировании правовой и политической культуры молодежи, так и в разработке предложений по совершенствованию законодательства города. Одним из направлений деятельности Молодежной палаты было рассмотрение, анализ и оценка практики действия московских законов, затрагивающих права молодежи.

В 2012 году Молодежная палата приняла активное участие в работе над проектами законов города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи", "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы", "Об Общественной палате города Москвы".

Данные законопроекты имеют большое значение для участия молодежи в жизнедеятельности города. Например, проект о внесении изменений в Закон города Москвы "О молодежи" имел своей целью развить положения, касающиеся поддержки молодежного добровольческого движения в городе Москве. Члены Молодежной палаты данный законопроект поддержали и внесли в него поправки, которые были одобрены редактором.

Кроме того, на заседаниях Молодежной палаты были подготовлены предложения и замечания к проектам федеральных законов "О государственной молодежной политике в Российской Федерации" (для государств - участников Содружества Независимых Государств), "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений".

Предметом рассмотрения Молодежной палаты были также проекты правовых актов органов местного самоуправления, например, модельный проект решения советов депутатов муниципальных округов в городе Москве "О Молодежной палате при Совете депутатов муниципального округа в городе Москве". Предложения и замечания, подготовленные Молодежной палатой, были учтены в текстах проектов по результатам их доработки.

С участием представителей Государственного бюджетного учреждения "Центр молодежного парламентаризма" на заседаниях Молодежной палаты прошло обсуждение проблем и перспектив развития системы молодежного парламентаризма в городе Москве в 2012 году.

Члены Молодежной палаты принимали участие в заседаниях комиссий Думы, представляя интересы молодежи Москвы при обсуждении таких важных для города вопросов, как борьба с незаконным оборотом наркотиков, прекурсоров и их аналогов на территории города Москвы, актуальных вопросов миграционной политики, социальной защиты населения, образования, здравоохранения и др.

Представители Молодежной палаты принимали участие в работе конкурсной комиссии по проведению ДСиМП конкурса социальных проектов, а также в работе VI Съезда молодых парламентариев города Москвы, состоявшегося 22 ноября 2012 года.

Кроме того, представители Молодежной палаты участвовали в заседаниях президиума Совета муниципальных образований города Москвы, заседании Общественной молодежной палаты (Молодежного парламента) при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, ежегодных образовательных выездах актива молодежного парламента города Москвы, в Московском молодежном дне занятости, в рамках которого была проведена презентация программ молодежного парламента города Москвы.

Члены Молодежной палаты в качестве кандидатов, членов избирательных штабов, членов участковых и территориальных избирательных комиссий принимали участие в выборах Президента РФ и депутатов муниципальных собраний внутригородских муниципальных образований в городе Москве.

Молодежная палата активно взаимодействует с молодежными структурами на межрегиональном и международном уровнях: в форумах молодежных парламентов Центрального федерального округа в городе Москве (апрель 2012 года), Всероссийском совещании председателей молодежных парламентов (июнь 2012 года), в работе Российско-Германского молодежного парламента (ноябрь 2012 года).

7. Общественный консультативный совет политических партий при Московской городской Думе

В целях обеспечения дополнительных условий для учета существующих в обществе политических взглядов в феврале 2010 года был создан общественный консультативный совет политических партий при Московской городской Думе (далее - Совет). Задачей Совета является осуществление политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов в целях обеспечения взаимодействия между органами государственной власти города Москвы и политическими партиями, участвовавшими в выборах в Думу текущего созыва.

Основными направлениями деятельности Совета в соответствии с постановлением Думы*(74) являются: подготовка заключений на проекты правовых актов, внесенных в Думу и подготовленных для внесения в Думу; подготовка предложений по вопросам совершенствования законодательства города Москвы; подготовка предложений по вопросам, отнесенным к компетенции Думы. В состав Совета входят представители Коммунистической партии Российской Федерации, Либерально-демократической партии России, партий "Патриоты России", "Правое дело", "Справедливая Россия" и "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко".

В заседаниях Совета с правом совещательного голоса вправе принимать участие Председатель Московской городской Думы, полномочный представитель Мэра Москвы в Московской городской Думе, руководители партий и их региональных отделений, депутаты Думы, должностные лица органов исполнительной власти города. Так, в истекшем году представители фракции "Единая Россия" в Думе активно взаимодействовали с Советом, а Председатель Московской городской Думы принимал участие практически во всех его заседаниях.

За 2012 год Совет провел 11 заседаний, где было рассмотрено 59 вопросов, в том числе 4 проекта законов города Москвы, 6 заявлений и обращений Думы, 2 отзыва на проекты законов города Москвы, 4 отзыва на проекты федеральных законов. Советом подготовлено и внесено в Думу 18 поправок к отдельным законам города Москвы, 6 из которых были учтены.

Тематика вопросов, рассмотренных Советом в 2012 году, охватывала разные аспекты жизни города и москвичей: организацию государственной власти, совершенствование избирательной системы, развитие местного самоуправления, миграционную политику в Москве, участие москвичей в принятии градостроительных решений, развитие исторического района "Зарядье", деятельность управляющих компаний в сфере ЖКХ, трудоустройство студентов и выпускников школ в летний период, реконструкцию и строительство объектов улично-дорожной сети в городе Москве, развитие мелкорозничной торговли, финансирование капитального ремонта многоквартирных домов и др.

По результатам проведенных обсуждений Советом были подготовлены и представлены депутатам Думы для ознакомления два заявления: "О проекте закона города Москвы "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы" и "О проекте федерального закона N 70631-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части уточнения порядка организации проведения публичных мероприятий, прав, обязанностей, ответственности организаторов и участников публичных мероприятий.

Представители политических партий активно взаимодействуют с Думой. В частности, в сферу их внимания попали такие актуальные проблемы, обсуждаемые на "круглых столах", как "Совершенствование законодательства о проведении массовых мероприятий в Москве", "Правовое и экономическое обеспечение реализации решения по расширению территории Москвы", "Социально-экономическое обеспечение жителей Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы".

Регулярное и конструктивное взаимодействие Совета с органами исполнительной власти города Москвы, а также активное сотрудничество с депутатами представительных органов местного самоуправления позволяют представителям политических партий более точно и объективно судить об отношении москвичей к обсуждаемым вопросам и создают условия для учета всего спектра политических взглядов, существующих в обществе, при формировании действующего законодательства.

8. Органы исполнительной власти города Москвы

На органы исполнительной власти города Москвы возлагается обеспечение правильной и последовательной реализации правовых актов, соблюдение принципа законности в их применении. Указанная деятельность напрямую связана с проведением систематического анализа и оценки реализации законодательства, состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве и основывается на положениях Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы".

По результатам проведения экспертиз правовых актов, аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики об их действии, опросов общественного мнения, обобщения обращений граждан и их объединений в органы государственной власти, обмена информацией о действии правовых актов органами государственной власти готовятся информационно-аналитические материалы о состоянии законодательства города Москвы, необходимости принятия новых правовых актов, внесения изменений в действующие акты или признании их утратившими силу.

Так, в результате правового мониторинга в 2012 году от органов исполнительной власти города Москвы поступили следующие предложения по внесению изменений в городское законодательство в различных сферах правоотношений.

В сфере обеспечения реформирования системы государственного управления и финансов в связи с изменениями в федеральном законодательстве требуется признать утратившими силу или внести изменения в следующие законы города Москвы: от 19 сентября 2001 года N 51 "Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве", от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве", от 24 мая 2000 года N 13 "О качестве и безопасности пищевых продуктов", от 12 июля 2006 года N 39 "О продовольственной безопасности города Москвы", от 9 декабря 1998 года N 29 "О торговой деятельности в городе Москве", от 14 июля 2000 года N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры".

Для приведения городского законодательства в сфере управления государственным имуществом в соответствие с имущественно-земельным комплексом города и федеральным законодательством предлагается внести изменения в законы города Москвы "О землепользовании в городе Москве", от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы", от 26 декабря 2007 года N 53 "Об имущественной казне города Москвы", от 25 июня 2008 года N 26 "О государственном имуществе города Москвы" и от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы".

Закон города Москвы "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством в части урегулирования порядка выдачи задания, разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия и согласование проектной документации на их проведение, а также порядка установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия регионального значения. Также планируется внести изменения в КоАП Москвы в части усиления ответственности за незаконное проведение работ в границах территории объекта культурного наследия или его зоны охраны. Исключение запрета на реконструкцию объектов капитального строительства в охранных зонах объектов культурного наследия потребует внесения изменений в ГрК Москвы и Закон города Москвы "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве".

Возложение на субъекты РФ полномочий по созданию и обеспечению деятельности специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подвергнутых по решению суда депортации или административному выдворению, влечет внесение соответствующих изменений в Закон города Москвы от 8 декабря 2004 года N 84 "О специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации".

Вступивший в силу с 1 января 2013 года Федеральный закон от 29 февраля 2012 года N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" потребует разработки и принятия соответствующего закона города Москвы.

Существенные изменения в 2012 году федерального законодательства в сферах образования и здравоохранения отразятся на законах города Москвы от 17 марта 2010 года N 7 "Об охране здоровья в городе Москве" и от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве", а в сфере информатизации повлекут за собой необходимость принятия нового закона города Москвы в указанной сфере и признания утратившим силу Закона города Москвы от 24 октября 2001 года N 52 "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы".

Правоотношения в сфере развития городского хозяйства и охраны окружающей среды также претерпевают значительные изменения.

Так, планируется объединение правовых норм, касающихся защиты зеленых насаждений, и положений, регулирующих охрану и использование природных и озелененных территорий, в единый нормативный правовой акт - закон о зеленом фонде города Москвы. Доработки требуют внесенные ранее законопроекты "О комплексе природных и озелененных территорий" и "Об охране диких животных в городе Москве". Изменения необходимо внести и в Закон города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях". Работу над проектами ведет Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

В целях реализации положений Федерального закона от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и обеспечения рационального использования энергоресурсов Департаментом топливно-энергетического хозяйства города Москвы осуществляется подготовка соответствующего проекта закона города Москвы.

Присоединение новых территорий к городу Москве повлекло за собой активный законотворческий процесс по приведению законодательства, действовавшего на присоединенных территориях, в соответствие с московским. Значительная часть указанной работы ложится на Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы и профильные департаменты города Москвы (финансов, имущества, земельных ресурсов, образования, здравоохранения, региональной безопасности и др.).

Активно развивающаяся транспортная система города Москвы требует актуализации законодательного регулирования, в частности создания правовых основ для формирования и развития парковочного пространства, а также для организации перевозок пассажиров наземным городским транспортом.

Принятие Закона города Москвы "О научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве" повлечет внесение изменений в другой нормативный правовой акт - Закон города Москвы от 16 июня 1999 года N 21 "О промышленной деятельности в городе Москве".

9. Работа с обращениями граждан и юридических лиц, привлечение населения города Москвы и общественности к процессу законотворчества

Значительное место в мониторинге законодательства и правоприменительной практики занимает работа с обращениями граждан, их объединений и создание различных механизмов установления "обратной связи", позволяющих выявить мнение москвичей по наиболее важным и актуальным вопросам жизни города.

В Думе ежемесячно готовятся справки о правоприменительной практике законов города Москвы, обобщающие информацию по результатам личного приема граждан депутатами Думы, а также по результатам обращений граждан в Приемную Думы.

Закон города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" устанавливает формы взаимодействия депутата с избирателями. В частности, представляя интересы своих избирателей, депутат Думы принимает законодательно закрепленные меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей; ведет прием населения; изучает общественное мнение и при необходимости взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями; информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

В 2012 году в Московскую городскую Думу поступило свыше 10 тыс. обращений граждан, представителей общественных организаций, трудовых коллективов предприятий и учреждений. По информационным каналам и через интернет-сайт Думы поступило 2457 обращений.

В приемных избирательных округов депутатами Думы рассмотрено 21345 устных и 3092 письменных обращения.

В адрес комиссий Московской городской Думы поступило 1041 обращение, что на 8% больше, чем в 2011 году.

За отчетный период во фракцию "Единая Россия" было направлено 106 обращений граждан, во фракцию "КПРФ" - 270 обращений, в 2011 году эти показатели составляли соответственно 153 и 234 обращения.

В Приемную Думы за консультацией обратился 1661 гражданин.

В соответствии с утвержденным графиком депутатами в Думе проведено 192 приема (в 2011 году проведено 180 приемов), на которых принято 1142 человека (в 2011 году - 1188 человек).

Как и в 2011 году, наиболее актуальными для москвичей остаются жилищные вопросы (предоставление жилой площади очередникам, порядок постановки на учет для предоставления жилой площади, отселение в связи с реконструкцией, капитальным ремонтом, сносом жилых помещений или в связи с невозможностью проживания в них, вопросы оформления прав собственности, присоединения комнат в коммунальных квартирах и др.).

Второй по значимости и количеству обращений граждан является сфера жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, куда входят вопросы благоустройства и содержания городских территорий, инженерного обеспечения, содержания и эксплуатации жилищного фонда, текущего и капитального ремонта, оплаты за пользование жилищным фондом и коммунальными услугами.

Вопросы законности и правопорядка также составили большой блок среди обращений в 2012 году. Граждане обращались по поводу защиты своих прав, нарушения общественного порядка, тишины и покоя, деятельности правоохранительных органов, нарушения прав при инвестировании в строительство, деятельности судебных органов.

Кроме того, в 2012 году непосредственно в Думу поступило 164 обращения, содержащих предложения по внесению изменений в законодательство города Москвы, отмене законов или отдельных статей, а также сообщения о неисполнении ряда законов.

Наибольшее количество предложений по внесению изменений касалось Закона города Москвы от 12 июля 2002 года N 42 "О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве". Предлагалось внести поправки: позволяющие согласовывать с жителями выполнение шумовых работ с регламентацией времени проведения таких работ в дневное время; ограничивающие работу ночных развлекательных центров - источников шумов; запрещающие проведение строительных работ в воскресные и праздничные дни.

В Законе города Москвы "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" граждане предлагают установить льготы нетрудоспособным инвалидам по оплате за пользование услугами связи, ввести норму, позволяющую инвалидам иметь гаражи вблизи места жительства в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", предоставить ветеранам ВОВ право внеочередного приема в медицинских учреждениях и органах социальной защиты населения, предоставлять меры социальной поддержки вдовам умерших (погибших) ветеранов боевых действий, проживающих с несовершеннолетними детьми погибших (умерших) ветеранов боевых действий.

Около четверти всех обращений, касающихся отмены законов или их отдельных положений, содержали требования об отмене Закона города Москвы от 26 января 2011 года N 4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве". Граждане считают, что с принятием поправок ущемляются интересы и права жителей города, в частности многодетных семей и граждан, проживающих в домах сносимых серий, не вставших на жилищный учет и полагавших, что при переселении будет предоставлена жилая площадь по социальной норме.

Наибольшее число обратившихся выделило два закона города Москвы, исполняющихся ненадлежащим образом: "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" и "О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве".

Стабильно высоким остается число обращений москвичей с предложениями по внесению изменений в действующее федеральное законодательство, что свидетельствует об активном желании участвовать в законотворческом процессе. Предложения касаются развития существующих законодательных норм и принятия новых правовых актов, регулирующих различные сферы жизни. В частности, предлагалось внести изменения, касающиеся порядка формирования участковых избирательных комиссий и повышения ответственности членов комиссии (в Федеральный закон от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"); денежных обязательств, расчеты по которым производятся в безналичном порядке и которые считаются исполненными с момента перечисления денежных средств на расчетный счет кредитора, если иное не предусмотрено договором (в ГК РФ); установления льгот малолетним труженикам тыла (детям войны) и др. По мнению москвичей, лидером по неисполнению является Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В современных условиях все большее значение придается обеспечению доступа граждан к информации о деятельности государственных органов посредством новейших технологий. Так, в 2012 году в целях реализации Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" принято постановление Московской городской Думы "Об официальном сайте Московской городской Думы". Указанным постановлением утверждены Положение об официальном сайте и Перечень информации о деятельности Московской городской Думы.

В целях информирования интернет-пользователей о принятых законодательных актах и взаимодействия с общественностью на официальном сайте Думы имеются рубрики "Обращения в Думу", "Прием населения", "Ваше мнение". В специальной рубрике "Вопрос-ответ" размещаются подробные ответы на вопросы, вызывающие наибольший интерес москвичей.

Проводимые в рубрике "Ваше мнение" интерактивные опросы направлены на выяснение мнения жителей Москвы о городском законодательстве. Вместе с тем они позволяют повышать правовую культуру населения, знакомить с новыми или общественно значимыми городскими законами. Средняя продолжительность каждого опроса составляет один календарный месяц.

Проводимый Думой мониторинг соответствия московского законодательства федеральному, судебный контроль и прокурорский надзор являются теми инструментами, которые позволяют выявить возникновение коррупциогенных факторов в правовых актах. Проверка коррупциогенности осуществляется в ходе открытых обсуждений, прежде всего на заседаниях комиссий Думы, экспертных советов, а также при подготовке заключений Прокуратуры города Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Думе, Государственно-правового управления Аппарата Думы, экспертиз КСП Москвы и др.

Уполномоченным органом по вопросу противодействия коррупции в Думе является комиссия по законодательству, одним из направлений деятельности которой является "анализ правовых актов города Москвы в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, и взаимодействие с другими структурными подразделениями Думы в области правового обеспечения противодействия коррупции".

В целях проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекты правовых актов и поправки к ним размещаются на официальном сайте Думы. В 2012 году в Думу поступило 2 заключения независимой антикоррупционной экспертизы (1 - на проект закона города Москвы и 1 - на Закон города Москвы). Оба заключения решениями комиссии Думы были признаны необоснованными, также как и 3 заключения, поступивших в 2011 году.

Совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе независимой, является необходимой частью проведения социальных преобразований и формирования эффективного механизма противодействия коррупции в целом.

10. Уполномоченный по правам человека в городе Москве

Должность Уполномоченного по правам человека в городе Москве (далее - Уполномоченный) учреждена в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Уставом города Москвы в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их признания и соблюдения государственными органами города Москвы и органами местного самоуправления, их должностными лицами, государственными гражданскими и муниципальными служащими, различными организациями города Москвы.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие формы и средства защиты прав и свобод человека и гражданина, а также оказывает существенную помощь в мониторинге московского законодательства, поскольку одной из ее основных задач является подготовка и внесение предложений по совершенствованию нормативных правовых актов города Москвы, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, приведению их в соответствие с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Для реализации указанной задачи Уполномоченный наделен правом законодательной инициативы в Думе по вопросам своего ведения и правом на участие в разработке нормативных правовых актов города Москвы, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

По окончании календарного года составляется доклад о деятельности Уполномоченного, соблюдении и защите прав, свобод человека и гражданина, который направляется в Думу, Мэру Москвы, Председателю Московского городского суда, Прокурору города Москвы, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, а также публикуется в официальном издании Думы. Одной из целей такого доклада является обобщение, анализ и оценка ситуации в области защиты прав человека в городе Москве, а также выработка рекомендаций и предложений для органов государственной власти и органов местного самоуправления по совершенствованию законодательных и организационных инструментов защиты прав человека.