Заключение Ассоциации российских банков на проект федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с совершенствованием контроля за исполнением банками обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах"

Заключение
Ассоциации российских банков на проект федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с совершенствованием контроля за исполнением банками обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах"

Ассоциация российских банков совместно с банками - членами АРБ проанализировала проект федерального закона N 330414-6 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с совершенствованием контроля за исполнением банками обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах" (далее - Законопроект) и пришла к выводу, что положения Законопроекта несут в себе риски для функционирования российской банковской системы. 

С одной стороны, Законопроект ужесточает контроль за банками, что будет способствовать борьбе с нелегальной банковской деятельностью. Однако, с другой стороны, полезный эффект от реализации банками положений Законопроекта может быть несопоставим с трудозатратами, необходимыми на выполнение предусмотренных Законопроектом обязанностей. В первую очередь нововведения негативно скажутся на законопослушных банках, объем отчетности которых необоснованно и существенно возрастет. 

Банки являются не только субъектами налогообложения, но и обладают специфическим статусом платежных агентов - посредников между налогоплательщиком и государством, на которых статьями 46, 60, 76, 86, 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) возложены дополнительные обязанности по списанию и перечислению в бюджетную систему Российской Федерации денежных средств со счетов налогоплательщиков, исполнению решений о приостановлении операций налогоплательщика по счетам в банке, направлению сообщений об открытии и закрытии счетов налогоплательщика, выдаче справок о наличии счетов, вкладов (депозитов) и остатках на них и др. 

В главе 18 НК РФ предусмотрена ответственность банков за нарушение указанных обязанностей. 

На сегодняшний день в российском законодательстве прямо не указан порядок осуществления контроля со стороны налоговых органов за исполнением банками обязанностей, установленных статьями 46, 60, 76, 86 НК РФ. 

В 2006 году законодатель включил в статью 7 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" пункт 15, согласно которому налоговым органам предоставляется право контролировать выполнение кредитными организациями установленных НК РФ обязанностей в порядке, утверждаемом ФНС России по согласованию с Банком России. Тем не менее, указанный порядок так и не утвержден.

Допущенная законодателем неурегулированность обусловила возникновение значительного числа арбитражных споров с участием кредитных организаций, привлеченных к ответственности за нарушение специфических обязанностей, возложенных на них НК РФ, с налоговыми органами. В результате к настоящему моменту сложилась устойчивая практика арбитражных судов, в том числе Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, согласно которой налоговые органы с целью выявления правонарушений, указанных в главе 18 НК РФ, не вправе проводить в отношении банков выездные налоговые проверки, поскольку в силу статей 87-89 НК РФ такие проверки проводятся только в отношении налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.10.2007 N 1176/07, от 21.12.2010 N 11515/10, от 10.05.2011 N 16535/10). 

Однако важно учитывать, что на основании действующего законодательства в налоговые органы в рамках электронного документооборота поступает фактически вся информация, необходимая для осуществления контроля за исполнением банками обязанностей, установленных статьями 46, 60, 76, 86 НК РФ. 

Так, налоговые органы получают от банков информацию об исполнении инкассовых поручений из следующих источников:

- через Банк России в электронном виде до налоговых органов доводится информация о дате и времени получения банком инкассового поручения налогового органа на списание и перечисление денежных средств налогоплательщика (п. 3.8 Положения Банка России от 29.12.2010 N 365-П "О порядке направления в банк поручения налогового органа, решения налогового органа, а также направления банком в налоговый орган сведений об остатках денежных средств в электронном виде");

- через Банк России и орган Федерального казначейства, обслуживающий налоговый орган, в налоговый орган доводится информация о дате приема к исполнению инкассового поручения и о его исполнении (Положение Банка России от 29.06.2012 N 384-П "О платежной системе Банка России").

Также в соответствии с ч. 4 ст. 21.3 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" информацию обо всех платежах в бюджетную систему (в том числе по инкассовым поручениям налоговых органов и платежным поручениям налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов) с 1 января 2013 года банки должны направлять в Федеральное казначейство, которое ведет Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП). Налоговые органы могут контролировать исполнение банками обязанностей, установленных статьями 46, 60 НК РФ, используя данные ГИС ГМП. 

Информация об открытии/закрытии счетов и об изменении их реквизитов, об исполнении инкассовых поручений налогового органа, об остатках денежных средств на счете налогоплательщика направляется банками в электронном виде в рамках электронного документооборота в соответствии с положениями Банка России от 07.09.2007 N 311-П "О порядке сообщения банком в электронном виде налоговому органу об открытии или о закрытии счета, об изменении реквизитов счета", от 29.12.2010 N 365-П "О порядке направления в банк поручения налогового органа, решения налогового органа, а также направления банком в налоговый орган сведений об остатках денежных средств в электронном виде", от 28.04.2012 N 377-П "О порядке сообщения банком налоговому органу в электронном виде о предоставлении права или прекращении права использовать корпоративные электронные средства платежа для переводов электронных денежных средств, об изменении реквизитов корпоративного электронного средства платежа". 

Кроме того, информацию о перечислении налогов в бюджет, о наличии счетов в банках, выписки по операциям на счетах, информацию/документы, касающиеся деятельности налогоплательщика, налоговые органы получают от банков в рамках подп. 10 п. 1 ст. 31, п. 2 ст. 86, ст. 93.1 НК РФ без проведения выездных проверок банков, осмотра их помещений и проведения иных предлагаемых Законопроектом мероприятий.

Таким образом, можно утверждать, что существующие нормы российского законодательства предоставляют налоговым органам как возможность, так и механизм для пользования информацией, составляющей банковскую тайну, и осуществления контроля за исполнением банками обязанностей, установленных статьями 46, 60, 76, 86 НК РФ. Отсутствие в НК РФ специальной главы 14.7 "Контроль за исполнением банками обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах", предлагаемой Законопроектом, в настоящее время не является препятствием для выявления налоговыми органами фактов нарушения банками обязанностей, предусмотренных НК РФ, и привлечения банков к ответственности в соответствии с главой 18 НК РФ.

В связи с этим не совсем ясно, исполнение каких именно из перечисленных в статьях 46, 60, 76, 86, 93.1 НК РФ обязанностей банков невозможно проконтролировать на основании той информации, которая в настоящий момент поступает от банков.

В отношении обязанности, предусмотренной в статье 93.1 НК РФ, также считаем необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. В данной статье установлена обязанность контрагента, равно как любого иного лица, располагающего документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), представить по запросу налогового органа эти документы (информацию). Представляется, что не только банки, но и ряд иных организаций (например, госкорпорации, ОАО "РЖД" и т. п.) владеют существенным объемом налогово-значимой информации в отношении многочисленного круга лиц, имея огромный документооборот в пределах страны. Возникает вопрос, почему в таком случае именно банки, из всех возможных контрагентов налогоплательщика, будут подвергнуты особой процедуре контроля на предмет исполнения положений статьи 93.1 НК РФ?

Формирование системы двойного контроля за деятельностью банков путем использования налоговыми органами, помимо существующего электронного документооборота, также механизма выездных проверок, может привести к чрезмерному вмешательству налоговых органов в текущую деятельность банков, а также к снижению результативности использования государственных ресурсов. 

Очевидно, что в случае принятия Законопроекта в его предлагаемой редакции банки будут компенсировать за счет своих клиентов расходы, которые возникнут у банков в связи с исполнением запросов налоговых органов, направляемых в рамках выездных проверок, что приведет к увеличению стоимости банковских услуг.

Кроме того, наличие избыточных полномочий у контролирующих органов является, как правило, одним из факторов, способствующих созданию условий для процветания коррупции. 

С учетом вышеизложенного возникают сомнения в целесообразности осуществления контроля за банками в форме выездных проверок, предусматривающих нахождение контролеров на территории банка, осмотр помещений банка, выемку документов и предметов, допрос свидетелей и проведение иных мероприятий, предусмотренных Законопроектом. 

По мнению Ассоциации, более предпочтительным вариантом реформирования российского налогового законодательства было бы внесение локальных корректив в существующий порядок контроля за банками, причем только в ситуациях, не охваченных (не полностью охваченных) системой электронного документооборота. В частности, если с налогоплательщиков и налоговых агентов будет снята обязанность по сообщению в налоговые органы об открытии/закрытии счетов, следует ввести дополнительный контроль за исполнением банками соответствующей обязанности, предусмотренной пунктом 1 статьи 86 НК РФ. 

При этом, учитывая тот факт, что в настоящее время банки переходят на централизованное ведение учета и уплату налогов, выводя данный функционал из филиалов, считаем целесообразным исключить право налоговых органов на проведение самостоятельных проверок исполнения банками специальных обязанностей, предусмотренных статьями 46, 60, 76, 86 НК РФ (пункты 2, 8 статьи 105.27 НК РФ, в текущей редакции Законопроекта). В противном случае может сложиться ситуация, когда банки будут проверены несколько раз по одному и тому же предмету и за один и тот же период, но в разрезе филиалов. Для многофилиальных банков это приведет к значительному увеличению нагрузок в процессе документального сопровождения контрольных мероприятий (выборка документов в разрезе регионов и представление их в налоговые органы).