Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 октября 2013 г. N 44-АПГ13-13 Об отказе в признании недействующим постановления правительства Пермского края от 5 февраля 2013 г. N 43-п "О внесении изменений в постановление правительства Пермского края от 22 декабря 2010 г. N 1075-п "Об утверждении Порядка приобретения социальных проездных документов для проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Пермского края и об установлении стоимости социальных проездных документов"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 октября 2013 г. N 44-АПГ13-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.В.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ю.Ф., Ковязиной Е.П., Столяровой Л.Г., Лядова В.Ф., Колясникова А.А., Яшанина М.Н., Князева А.Л., Ажмякова Е.С., Вилекжаниной Т.П., Данилова В.Ю., Лебедевой Г.П., Лебедева В.В., Романова В.Р., Чувакиной Н.Л., Кагиной В.Е., Чайковской Е.Н., Герасимова Ю.В., Батовой Ю.А., Назаровой Н.В., Мажанова С.В., Ушаковой А.А., Юрковой Б.В., Чуприкова В.Л., Мутовина В.Р., Данилович Л.Я., Постоноговой М.A., Атляковой Н.А., Федотова К.Л., Пепеляевой М.Н., Петровой В.И., Пешиной Л.Г., Кузнецовой Р.М., Шайновской Л.Г., Калашниковой Л.Г., Масловой Л.Л., Пычковой К.Н., Данилович В.И., Помигаловой Г.М., Краевой Л.А., Кушниной В.И., Рожковой 3.В., Рожкова С.И., Феоктистова Л.И., Переверзевой Л.Н., Тюлькиной Л.В., Тюлькина A.В., Пескова И.В., Смирновой К.П., Скрыль М.К., Трофимова В.С., Трофимовой Л.И., Керженцева А.В. о признании недействующим постановления правительства Пермского края от 5 февраля 2013 г. N 43-п "О внесении изменений в постановление правительства Пермского края от 22 декабря 2010 г. N 1075-п "Об утверждении Порядка приобретения социальных проездных документов для проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Пермского края и об установлении стоимости социальных проездных документов" по апелляционной жалобе Ковязиной Е.П., Лядова В.Ф., Яшанина М.Н., Кушниной В.И., Кагиной В.Е., Гельбич Ю.Ф., Лебедева В.В., Мутовина В.Р., Столяровой Л.Г., Феоктистова Л.И., Керженцева А.В. на решение Пермского краевого суда от 21 июня 2013 г., которым отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения Кушниной В.И., представляющей также интересы Рожкова С.И. и Рожковой З.В., объяснения Керженцева А.В., представляющего также интересы Ковязиной Е.П., Лядова В.Ф. и Столяровой Л.Г., объяснения представителя Феоктистова Л.И. - Керженцевой И.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заявители, являющиеся инвалидами и имеющие право на меры социальной поддержки, обратились в суд с заявлением о признании недействующим постановления правительства Пермского края от 5 февраля 2013 г. N 43-п "О внесении изменений в постановление правительства Пермского края от 22 декабря 2010 г. N 1075-п "Об утверждении Порядка приобретения социальных проездных документов для проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Пермского края и об установлении стоимости социальных проездных документов" (далее - Постановление).

Указали, что оспариваемый акт противоречит п. 2 ст. 9 Устава Пермского края, устанавливающего, что на территории края не должны издаваться нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Постановлением немотивированно увеличена с 610 до 660 рублей стоимость социального проездного документа, приобретаемого инвалидами для проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения, без повышения размера единой денежной выплаты, предоставляемой на федеральном уровне. В результате произошло ухудшение положения инвалидов, которым "перестало хватать денежной компенсации на все льготы". Постановление принято с нарушением регламента принятия правительством Пермского края нормативных правовых актов, с нарушением ст. 11 Устава Пермского края, предусматривающей участие граждан и их объединений в разработке нормативных правовых актов органов государственной власти края и обеспечение этими органами публичных слушаний. При подготовке к принятию оспариваемого акта правительство Пермского края не привлекало общественные объединения инвалидов, что также является нарушением ст. 33 Федерального закона "О социальной защите инвалидов".

Пермским краевым судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления просят в апелляционной жалобе Ковязина Е.П., Лядов В.Ф., Яшанин М.Н., Кушнина В.И., Кагина В.Е., Гельбич Ю.Ф., Лебедев В.В., Мутовин В.Р., Столярова Л.Г., Феоктистов Л.И. и Керженцев А.В., ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального права и норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда.

В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (ч. 1). Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2).

Разрешая дело и отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из вывода о том, что не имеется противоречия Постановления федеральному законодательству и уставу субъекта Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.

Указанный вывод суда мотивирован тем, что действующее законодательство Российской Федерации и Пермского края не содержит нормативного правового акта, который устанавливал бы обязанность субъекта Российской Федерации осуществить иное правовое регулирование по вопросу, о котором возник спор.

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется в том числе Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ).

В преамбуле названного акта отражено, что предусмотренные этим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Право инвалидов на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (за исключением такси) было предусмотрено ст. 30 указанного закона в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.

С 1 января 2005 г. после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" федеральное регулирование изменено. Право инвалидов на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (за исключением такси) утрачено.

Статьёй 28.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) введена ежемесячная денежная выплата инвалидам, которая осуществляется в установленном данным законом размере. При этом определено, что её размер подлежит индексации 1 раз в год с 1 апреля текущего года исходя из установленного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период прогнозного уровня инфляции. Ежемесячная денежная выплата устанавливается и выплачивается территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации. Ежемесячная денежная выплата осуществляется в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития.

Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов регламентировано ст. 5 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ. В частности, п. 6 этой статьи закреплено право названных государственных органов на предоставление дополнительных мер социальной поддержки за счёт средств субъекта Российской Федерации.

Приведённая норма корреспондирует положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", указывающим, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, в том числе за счёт предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан. По данным вопросам органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право принимать законы и иные нормативные правовые акты (подп. 24 п. 2 и п. 3.1 ст. 26.3). Поименованные органы также вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное названным законом, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ст. 26.3.1).

Действуя в рамках предоставленных ему полномочий, Пермский край установил дополнительные меры социальной поддержки населения за счёт средств краевого бюджета.

Так, законами Пермского края от 2 октября 2000 г. N 1147-167 "О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой страховой стаж", от 30 ноября 2004 г. N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", от 9 ноября 2010 г. N 700-ПК "О распространении действия отдельных положений Закона Пермской области "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области" некоторым категориям граждан, в том числе инвалидам, проживающим на территории данного края, предоставлено право на приобретение социального проездного документа для проезда на городском пассажирском транспорте (кроме такси), на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси) со скидкой 50%. В этих актах отражено, что установленные дополнительные меры социальной поддержки населения являются расходными обязательствами Пермского края, осуществляемыми за счёт средств бюджета края. Правительству Пермского края предписано нормативным правовым актом установить порядок приобретения социального проездного документа и его стоимость.

Стоимость указанного проездного документа в размере 610 рублей была установлена постановлением высшего исполнительного органа государственной власти Пермского края от 22 декабря 2010 г. N 1075-п "Об утверждении порядка приобретения социальных проездных документов для проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Пермского края и об установлении стоимости социальных проездных документов".

В поименованный документ Постановлением внесены изменения, в соответствии с которыми стоимость социального проездного документа для граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, составила сумму 660 рублей.

Постановление опубликовано 11 февраля 2013 г. в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 5, и вступило в силу через 10 дней после дня его официального опубликования.

С учётом изложенного является правильным вывод в решении суда о том, что оспариваемый акт принят правительством края в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным и региональным законодательством. Также правильным следует признать и суждение о соответствии Постановления нормативным правовым актам большей юридической силы.

Поскольку федеральное законодательство не предусматривает льгот по транспортному обеспечению проезда инвалидов в городском и пригородном транспорте и не устанавливает какой-либо связи между размерами ежемесячных денежных выплат, установленных ст. 28.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ, и теми дополнительными мерами социальной поддержки, которые могут вводиться субъектами Российской Федерации, то не является имеющим значение для данного дела то обстоятельство, что изменение стоимости приобретения социального проездного документа, о котором возник спор, не совпало по времени с индексацией единой денежной выплаты, осуществляемой за счёт средств федерального бюджета. Иное противоречило бы положениям ст. 253 ГПК РФ, регламентирующим основания признания нормативного правового акта недействующим.

Судом установлено, что стоимость социального проездного документа в Пермском крае оставалась неизменной с 2009 года до введения оспариваемого акта. Принятие акта осуществлено на основании экономического обоснования, указывающего на изменение величины тарифов на перевозки городским и пригородным транспортом на территории края, стоимости топлива, уровня заработной платы работников транспортных организаций, инфляции и других экономических факторов.

Принятию оспариваемого акта предшествовало соблюдение процедур, предусмотренных Регламентом подготовки проектов правовых актов правительства Пермского края и председателя правительства Пермского края, утверждённым постановлением названного государственного органа от 5 октября 2007 г. N 223-п, и Регламентом правительства Пермского края, утверждённым постановлением этого же органа от 5 октября 2007 г. N 222-п.

В этой связи суд счёл несостоятельными доводы заявителей о немотивированном и произвольном изменении стоимости приобретения социального проездного документа и нарушении регламента принятия акта.

Доводы апелляционной жалобы о несогласии с выводом суда о том, что социальный проездной документ является дополнительной мерой социальной поддержки, осуществляемой за счёт средств краевого бюджета, основаны на ошибочном толковании заявителями норм материального права и фактических обстоятельств.

Суду представлены и в материалах дела имеются законы Пермского края о бюджете края на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов, на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, из содержания которых усматривается наличие бюджетных обязательств названного публично-правового образования в связи с предоставлением оспариваемых мер социальной поддержки и возмещением хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о несостоятельности довода заявителей о несоблюдении правительством Пермского края ст. 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ, содержащего норму о привлечении представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Федеральным законодательством либо законодательством субъекта Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, не установлена обязательность проведения публичных слушаний для обсуждения проектов правовых актов, затрагивающих интересы инвалидов, но вышеуказанной правовой нормой закреплено, что отмена акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, затрагивающего интересы инвалидов, по основанию несоблюдения приведённого выше требования возможна лишь в случае, когда нарушение закона связано с получением от общественных объединений инвалидов информации, имеющей решающее значение в процессе принятия такого акта. Таких обстоятельств по данному делу не имеется. Судом установлено, что проект оспариваемого нормативного правового акта размещался на портале правительства Пермского края в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, однако каких-либо предложений по проекту в том числе от общественных организаций инвалидов в правительство Пермского края не поступило, в связи с чем суд пришел к правильному выводу о том, что отсутствие выраженного в какой-либо форме мнения общественных организаций инвалидов по вопросу принятия нормативного правового акта не исключает реализации органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации правомочия принять нормативный правой акт, о котором возник спор.

По этим же основаниям суд правомерно не согласился с утверждением заявителей о несоответствии оспариваемого акта ст. 11 Устава Пермского края, определяющей формы гражданского участия в управлении делами государства.

В ходе разбирательства по делу не нашли подтверждения ссылки на противоречие оспариваемого акта п. 2 ст. 9 Устава Пермского края, согласно которому на территории края не должны издаваться нормативные правовые нормы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Основной закон Пермского края не регламентирует вопросы, о которых возник спор, а Постановлением не отменено право на приобретение социального проездного документа для проезда на городском пассажирском транспорте и на пригородном автомобильном транспорте со скидкой 50%.

Что касается довода о несоответствии обжалуемого документа Конституции Российской Федерации, то исходя из требований ч. 3 ст. 251 ГПК РФ суд общей юрисдикции не вправе давать правовую оценку нормативным правовым актам, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Решение суда, а также его резолютивная часть, содержат указание на дату принятия судом решения, поэтому довод апелляционной жалобы о несоответствии судебного постановления требованиям ст. 198 ГПК РФ опровергается материалами дела.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит. При рассмотрении дела не допущено нарушений норм материального права и норм процессуального права, предусмотренных законом в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в жалобе заявителей.

В силу изложенного и руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 21 июня 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ковязиной Е.П., Лядова В.Ф., Яшанина М.Н., Кушниной В.И., Кагиной В.Е., Гельбич Ю.Ф., Лебедева В.В., Мутовина В.Р., Столяровой Л.Г., Феоктистова Л.И., Керженцева А.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

В.И. Анишина

Л.В. Борисова