Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2013 г. N 55-АПГ13-5 Об отказе в признании недействующими ст. 29(1) и 115.1 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2013 г. N 55-АПГ13-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Борисовой Л.B. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Паршиной М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании недействующими ст. 29(1) и 115.1 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" по апелляционной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 июля 2013 г. об удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании недействующими ст. 29(1) и 115.1 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях", указывая, что оспариваемые нормы приняты Верховным Советом Республики Хакасия с превышением полномочий в нормотворческой сфере.

Верховным Судом Республики Хакасия постановлено приведённое выше решение, об отмене которого, как незаконного, и принятии нового судебного постановления об отказе в удовлетворении заявления просит в апелляционной жалобе Верховный Совет Республики Хакасия.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Установлено, что ст. 29(1) Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (ред. от 3 июня 2013 г. N 40-ЗРХ) (далее - Закон Республики Хакасия) введена административная ответственность за нарушение правил выжигания сухой травы и порядка проведения профилактического отжига, установленных органами местного самоуправления в Республике Хакасия. В примечании сообщено, что указанной статьёй установлена административная ответственность за противоправные действия, состав которых не предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьёй 115.1 этого же закона установлена административная ответственность за несоздание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из вывода о том, что Верховный Совет Республики Хакасия, предусмотрев оспариваемые составы, вышел за пределы полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку соответствующее правовое регулирование осуществлено на федеральном уровне.

Указанный вывод суда мотивирован, основан на анализе действующего законодательства и материалах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Вопросы административного законодательства отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2 и 5 ст. 76).

Предметы ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях разграничены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

К ведению Российской Федерации в данной сфере согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путём принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ст. 1.3.1 КоАП РФ).

Подпунктом 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления. При этом законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения, при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

На уровне Российской Федерации вопросы обеспечения пожарной безопасности, связанные в том числе с установлением правил выжигания сухой травы и порядка проведения профилактического отжига, нашли отражение в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральном законе от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 417 "Об утверждении правил пожарной безопасности в лесах", постановлении Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390 "О противопожарном режиме".

Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена ст. 20.4 КоАП РФ.

Статьёй 165 Жилищного кодекса Российской Федерации в целях создания условий для управления многоквартирными домами закреплены положения о том, что органы местного самоуправления обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм последних. В числе обеспечительных мер названы возможность предоставления бюджетных средств на капитальный ремонт многоквартирных домов, содействие повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, организация обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность. Закон предусматривает возможность проведения внеплановой проверки деятельности органов управления в многоквартирном жилом доме в случаях, установленных законом. В случае, если по результатам проверки выявлено невыполнение управляющей организацией условий договора управления многоквартирным домом, орган местного самоуправления не позднее чем через пятнадцать дней со дня соответствующего обращения созывает собрание собственников помещений в данном доме для решения вопросов о расторжении договора с такой управляющей организацией и о выборе новой управляющей организации или об изменении способа управления данным домом.

Поскольку обязанность по созданию условий для управления многоквартирными домами возложена на органы местного самоуправления федеральным законодательством, то и административная ответственность за нарушение (ненадлежащее исполнение) указанной обязанности может вводиться федеральным законодателем.

Из изложенного следует, что Верховный Совет Республики Хакасия осуществил оспариваемое регулирование по вопросам, составляющим предмет полномочий Российской Федерации, при наличии по этим вопросам федерального регулирования.

Таким образом, вывод в решении суда о превышении субъектом Российской Федерации полномочий в нормотворческой сфере является правильным, а решение суда о признании рассматриваемого регулирования недействующим - законным и обоснованным.

В силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта по доводам апелляционной жалобы Верховного Совета Республики Хакасия.

Указания в жалобе на то, что ст. 1 Федерального закона "О пожарной безопасности" органам местного самоуправления предоставлена возможность в случае повышения пожарной безопасности на соответствующих территориях устанавливать дополнительные меры пожарной безопасности, к которым могут относиться правила выжигания сухой травы, правила осуществления профилактического отжига, что не урегулировано ст. 20.4 КоАП РФ, являются несостоятельными. Статья 1 названного Федерального закона, определяющая основные понятия, применяемые в данном законе, не устанавливает полномочий органов местного самоуправления. Статья 19 этого же закона, называющая полномочия органов местного самоуправления, в действительности к таковым относит обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населённых пунктов и установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности. Статья 30 упомянутого закона, регламентирующая особый пожарный режим, определяет в качестве дополнительных требований пожарной безопасности такие, как привлечение населения для локализации пожаров вне границ населённых пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населённых пунктов на земли населённых пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населённых пунктов, создание минерализованных полос и подобные меры). Кроме того, признавая недействующей ст. 29(1) Закона Республики Хакасия, суд правильно отметил, что оспариваемое регулирование не соответствует требованиям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку не содержит указания на материальное основание административной ответственности и оспариваемая норма предоставляет простор для административного правоприменения. Согласно п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт.

Нельзя согласиться и с доводом о том, что законодатель Республики Хакасия, руководствуясь ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, был вправе до принятия федеральных законов осуществить собственное правовое регулирование, установив административную ответственность за несоздание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами. Действующим законодательством органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено полномочия устанавливать административную ответственность за нарушение федеральных норм и правил.

В силу изложенного и руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 июля 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующий:

Пирожков В.Н.

Судьи:

Борисова Л.B.

Горчакова Е.В.