Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2013 г. N 48-АПГ13-11 Об оспаривании отдельных положений Закона Челябинской области от 20 декабря 2012 г. N 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" и постановления правительства Челябинской области от 29 апреля 2013 г. N 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. N 281-П и от 16.11.2011 г. N 404-П"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2013 г. N 48-АПГ13-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.B.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Челябинской области об оспаривании в части Закона Челябинской области от 20 декабря 2012 г. N 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", постановления правительства Челябинской области от 29 апреля 2013 г. N 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. N 281-П и от 16.11.2011 г. N 404-П" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Челябинской области, правительства Челябинской области и министерства финансов Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 6 июня 2013 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.B., объяснения представителя Законодательного Собрания Челябинской области Бехтеревой Н.В., представителя правительства Челябинской области Алёшкиной О.А., представителя министерства финансов Челябинской области Руденко Г.П., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Челябинской области обратился в суд с указанным заявлением, сославшись на противоречие оспариваемых актов федеральному и региональному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Челябинским областным судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого, как незаконного, и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления просят в апелляционных жалобах Законодательное Собрание Челябинской области, правительство Челябинской области и министерство финансов Челябинской области.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда.

Установлено, что постановлением правительства Челябинской области от 17 августа 2011 г. N 281-П утверждена областная целевая программа профилактики терроризма в Челябинской области на 2011-2013 годы (далее - Программа профилактики терроризма). Согласно паспорту сроки и этапы её реализации составляют 2011-2013 годы, источники финансирования - средства областного бюджета, объём финансирования на 2013 год - 86 529 тыс. рублей, определены получатели денежных средств.

Постановлением правительства Челябинской области от 16 ноября 2011 г. N 404-П утверждена областная целевая программа профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011-2013 годы (далее - Программа профилактики экстремизма). Сроки и этапы реализации названного документа составляют 2011-2013 годы, источники финансирования - средства областного бюджета, объём финансирования на 2013 год - 3 379 тыс. рублей, определены получатели денежных средств.

В преамбуле каждого из приведённых постановлений отмечено, что указанное правовое регулирование осуществлено в соответствии с требованиями ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также установлено, что 20 декабря 2012 г. принят Закон Челябинской области N 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - Закон Челябинской области).

Пунктом 2 ст. 6 Закона Челябинской области утверждены распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2013 год согласно приложению 4 и ведомственная структура расходов областного бюджета на 2013 год согласно приложению 6.

При этом в оспариваемой части Закона Челябинской области не отражены бюджетные ассигнования на реализацию в 2013 году Программы профилактики терроризма и Программы профилактики экстремизма.

Суд первой инстанции, признавая недействующим Закон Челябинской области в части невключения в ведомственную структуру расходов на финансирование программ профилактики терроризма и экстремизма, руководствовался нормативными положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) и исходил из вывода о том, что оспариваемый акт противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Вывод суда мотивирован тем, что органами государственной власти Челябинской области в установленном законом порядке решение об отмене программ профилактики терроризма и экстремизма не принималось. Закон о бюджете субъекта Российской Федерации не устанавливает и не отменяет действие иных законов и нормативных правовых актов названного публично-правового образования, в том числе тех, о которых возник спор, а лишь создаёт финансовые условиях для их исполнения.

В соответствии с подп. 51.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ организация и осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, составляют предмет полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предмету совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

По указанным вопросам государственные органы вправе принимать в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации вне зависимости в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (п. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Статьёй 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закреплено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданным им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 данного Федерального закона, с осуществлением расходов за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 14 БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, которые предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией, закреплённой в ст. 21 БК РФ, предусматриваются в том числе средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п.п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 БК РФ).

Частью 2 ст. 179 БК РФ закреплено, что объём бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившим программу.

В п. 7 ст. 7 Закона Челябинской области от 27 сентября 2007 г. N 205-30 "О бюджетном процессе в Челябинской области" в числе бюджетных полномочий правительства области названо утверждение областных целевых программ. Реестр расходных обязательств области, в том числе перечень целевых программ, предусмотренных к финансированию в очередном финансовом году и плановом периоде, представляется правительством области в Законодательное Собрание Челябинской области для рассмотрения проекта закона области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (п.п. 10, 10.1 ч. 2 ст. 24 названного закона области).

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П в отношении федерального закона о федеральном бюджете, федеральный закон о федеральном бюджете создаёт надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве последующего закона изменять положения других федеральных законов, в том числе материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы.

С учётом того, что БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и определяет основы бюджетного процесса, действие приведённой позиции Конституционного Суда Российской Федерации может быть применено к отношениям, вытекающим из закона субъекта Российской Федерации о региональном бюджете.

Суд проверил и признал несостоятельными ссылки представителей органов государственной власти Челябинской области на то, что законодательный орган области, обладая полномочиями на самостоятельное осуществление нормативного правового регулирования в указанной сфере, был вправе по своему усмотрению утверждать финансовые обязательства при принятии областного закона об областном бюджете (в данном случае не включать в Закон Челябинской области расходы на реализацию предусмотренного подп. 51.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ полномочия). Суд указал, что право субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и реализовать бюджетные полномочия не является абсолютным. Реализация предоставленных федеральным законодательством органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе правительству Челябинской области и Законодательному Собранию Челябинской области, полномочий и нормативное правовое регулирование должны осуществляться в системе действующего права, что не было соблюдено субъектом Российской Федерации при принятии оспариваемого закона области.

По аналогичным основаниям суд признал недействующим постановление правительства Челябинской области от 29 апреля 2013 г. N 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. N 281-П и от 16.11.2011 г. N 404-П" (далее - постановление правительства Челябинской области), которым прекращено действие поименованных выше программ.

Суд исходил из того, что названным государственным органом были нарушены требования ст. 179 БК РФ, ст.ст. 21, 24 Закона Челябинской области "О бюджетном процессе в Челябинской области".

Статьёй 179 БК РФ, регламентирующей процедуры принятия и прекращения долгосрочных целевых программ, отмечено, что указанные программы субъекта Российской Федерации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, определяющим сроки реализации таких программ. Порядок принятия решений о разработке программ субъекта Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1). Объём бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации программ утверждается законом о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о бюджете в законодательный орган (п. 2). По каждой такой программе ежегодно проводится оценка эффективности её реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. По результатам указанной оценки высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утверждённой государственной программы, в том числе необходимости изменения объёма бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации целевой программы (п. 3).

Соответствующие правовые предписания установлены Законом Челябинской области "О бюджетном процессе Челябинской области" и Порядком разработки и реализации областных целевых программ, утверждённым постановлением правительства Челябинской области от 22 ноября 2007 г. N 256-П (далее - Порядок).

Исходя из содержания Порядка министерство экономического развития Челябинской области организует экспертные проверки хода реализации целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию. По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в правительство области о целесообразности продолжения финансирования работ по целевой программе или применении мер к участникам реализации целевых программ (п. 15). Корректировка действующей целевой программы осуществляется в соответствии с порядком разработки целевых программ (п. 16). Государственные заказчики (государственные заказчики-координаторы) целевых программ направляют ежегодно до 1 февраля в министерство экономического развития области и министерство финансов области доклады о ходе работ по целевым программам и эффективности использования финансовых средств на основе оценки эффективности использования государственным заказчиком (государственным заказчиком- координатором) целевой программы (п. 18). В случае непредставления отчётности в надлежащей форме и в установленные сроки министерство экономического развития области направляет губернатору области предложения в том числе о досрочном прекращении реализации целевой программы не позднее чем за один месяц со дня внесения проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год в Законодательное Собрание Челябинской области (п. 19).

Согласно ст.ст. 21, 24 Закона Челябинской области "О бюджетном процессе в Челябинской области" проект закона о бюджете области на очередной финансовый год считается внесённым в срок, если он представлен правительством Челябинской области на рассмотрение Законодательного Собрания области не позднее 1 ноября текущего года, а решение о сокращении объёма финансирования с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы может быть принято не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона области об областном бюджете в Законодательное Собрание области, то есть не позднее 1 октября текущего года.

Судом установлено и материалами дела не опровергается, что предусмотренные федеральным и областным законодательством процедуры, направленные на досрочное прекращение реализации Программы профилактики терроризма и Программы профилактики экстремизма, не были обеспечены органами государственной власти Челябинской области.

Судом отвергнуты как несостоятельные доводы о том, что названные программы, не превышающие трёхлетнего срока, долгосрочными не являются и, таким образом, к ним не применяются приведённые выше положения федеральных и региональных актов большей юридической силы. Областные целевые программы, рассчитанные на срок более одного года, как бы они ни именовались, регламентируются именно тем законодательством, на которое сослался в решении суд. Иного действующее законодательство не предусматривает.

1 января 2014 г. вводится в действие новая редакция ст. 179 БК РФ, согласно которой наименование программ изменяется, вместо долгосрочных целевых программ появляются государственные программы. Однако остаётся неизменным требование об обязательной ежегодной оценке эффективности программ и сроках принятия решений. При этом указано, что с принятием закона о бюджете на 2014 год и плановый период прекращается действие всех целевых программ независимо от срока их принятия.

С учётом предстоящего федерального регулирования соответствующие изменения внесены в Закон Челябинской области "О бюджетном процессе в Челябинской области" и принят Порядок принятия решений о разработке государственных программ Челябинской области.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

При рассмотрении дела не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционных жалобах.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 6 июня 2013 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Челябинской области, правительства Челябинской области, министерства финансов Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Анишина В.И.

Борисова Л.B.