Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2013 г. N 4-АПГ13-12 Об отказе в признании недействующим постановления Правительства Московской области от 22 апреля 2011 года N 363/14 "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря XVII - XIX вв. в городе Истре Московской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2013 г. N 4-АПГ13-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.A. и Борисовой Л.В.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации Истринского муниципального района Московской области на решение Московского областного суда от 25 июня 2013 года об оставлении без удовлетворения заявления администрации Истринского муниципального района Московской области о признании недействующим постановления Правительства Московской области от 22 апреля 2011 года N 363/14 "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря XVII - XIX вв. в городе Истре Московской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., объяснения представителей администрации Истринского муниципального района Московской области Кошиной Е.С., Кошкиной Е.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Московской области Сибирёвой Л.С., Министерства культуры Московской области - Праведниковой Т.Э., Министерства культуры Российской Федерации Рысевой Е.В., Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области Аксененко Л.H., Воскресенского Ново-Иерусалимского ставропигиального мужского монастыря - Задирако О.В., просивших решение суда первой инстанции оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

администрация Истринского муниципального района Московской области обратилась в Московский областной суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия постановления Правительства Московской области от 22 апреля 2011 года N 363/14 "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря XVII-XIX вв. в городе Истре Московской области", ссылаясь на его противоречие статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; пунктам 10, 11, 12 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315; пунктам 6, 8, 9, 11, 12, 16, 19, 26 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, несоблюдение положений которых повлекло необоснованное увеличение территории зоны охраны объекта культурного наследия, в зону охраняемого ландшафта за счёт включения в её территорию городских территорий, где ведётся многоэтажное жилищное строительство, ранее разрешённое администрацией Истринского муниципального района Московской области (квартал 4а), территорий с постройками частного жилого фонда, постройками, принадлежащими администрации Истринского муниципального района Московской области, на которые будут наложены обременения в виде ограничения строительных и других работ.

Заявление мотивировано тем, что при принятии указанного постановления нарушен его порядок принятия и опубликования.

В частности, в нарушение пунктов 6, 7, 13 и 19 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, оспариваемый нормативный правовой акт не содержит сведений о проведении государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия и наличии положительного экспертного заключения;

отсутствуют материалы и сведения по обоснованию зон охраны и о согласовании границы зон охраны объекта культурного наследия с Министерством культуры Российской Федерации;

оспариваемое постановление не направлено в установленный семидневный срок в администрацию Истринского муниципального района;

в нарушение подпункта "г" пункта 10, подпункта "е" пункта 11, подпункта "б" пункта 12 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации N 315, оспариваемое постановление не устанавливает требований об обеспечении пожарной безопасности в отношении режимов зон охраны;

постановление принято в отсутствие в материалах проекта зон охраны сведений о согласовании задания на разработку указанного проекта с областным органом охраны объектов культурного наследия, хотя такое согласование обязательно в силу пункта 2 статьи 8 Закона Московской области от 21 января 2005 года N 26/2005-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области", а государственная историко-культурная экспертиза проведена с нарушением порядка, установленного Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, а именно экспертиза проведена неправомочными лицами, поскольку на день проведения организационного заседания экспертной комиссии - 17 декабря 2010 года - эксперты не были аттестованы, что, по мнению заявителя, свидетельствует о нелигитимности всех разрешённых на заседании вопросов, в том числе таких, как утверждение председателя, определение порядка работы, определение основных направлений работы и календарного плана. Незаконность протокола от 17 декабря 2010 года влечёт, считает заявитель, и недействительность всех последующих решений, в том числе и самого акта государственной историко-культурной экспертизы;

в нарушение пункта 8, пункта 16, подпункта "и" пункта 19, пункта 26 Положения, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, отсутствуют копии договоров с экспертами, на основании которых они осуществляли проведение работ; к проведению экспертизы привлечено лицо, заинтересованное в результатах исследований либо в решении, вытекающем из заключения экспертизы; в заключении не отражены сведения о проведённых исследованиях с указанием применённых методов, объёма и характера выполненных работ и их результатов; утверждение границ зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон произведены без согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, поскольку подписавший письмо о согласовании зон начальник Управления государственной охраны памятников истории и культуры Росохранкультуры не имел на это полномочий.

Представители Правительства Московской области, Министерства культуры Московской области, Главного управления архитектуры им градостроительства Московской области, Министерства культуры Российской Федерации, Всероссийского общества охраны памятников (далее - ВООПИиК) возражали против удовлетворения заявленных требований.

Решением Московского областного суда от 25 июня 2013 года заявление администрации Истринского муниципального района Московской области оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе администрация Истринского муниципального района Московской области просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы Правительством Московской области, Министерством культуры Московской области и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Основаниями для отмены в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований для отмены решения суда.

Судом установлено, что Воскресенский Ново-Иерусалимский монастырь XVII - XIX в.в., расположенный в границах территории городского поселения Истра Московской области, является объектом культурного наследия федерального значения (постановление Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" и Указ Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения");

Воскресенский Ново-Иерусалимский монастырь получил здания и сооружения ансамбля в бессрочное безвозмездное пользование на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 года N 1380-р, распоряжения Министерства культуры Российской Федерации от 8 ноября 1995 года N 14/1607-р;

проект зон охраны неоднократно дорабатывался и согласован с Министерством культуры Московской области (29 декабря 2006 года N 279/06), Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия - Росохранкультурой (письмо от 25 июня 2008 года N 4/10000), главой Истринского муниципального района (письмо от 20 июня 2008 года N 4576, из которого следует, что представленный проект рассмотрен и согласован без замечаний), Управлением архитектуры и градостроительства администрации Истринского муниципального района (письмо от 31 января 2008 года N 1938/исх.), Градостроительным советом Московской области (протокол от 18 марта 2008 года N 10), Центральным советом ВООПИиК (письмо от 29 октября 2010 года, заключение Центрального совета ВООПИиК от 10 декабря 2010 года N 01-171), Главархитектурой Московской области (письмо от 28 марта 2011 года N 2/372);

граница территории и режим использования территории ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря утверждены распоряжением Министерства культуры Московской области от 15 мая 2009 года N 182-Р "Об утверждении границы территории и режима использования территории объекта культурного наследия федерального значения - ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря XVII-XIX вв. в городе Истре Московской области";

границы территории и зон охраны ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря и режимы их содержания определены в соответствии с проектом, разработанным ГУЛ МО "МОК центр" по заказу Ново-Иерусалимского монастыря (приложение: "Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря, XVII - XIX в.в. Проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения" и "Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря, XVII - XIX в.в. Материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения");

заключением государственной историко-культурной экспертизы разработанный ГУП МО "МОК центр" проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - "Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря XVII - XIX веков", г. Истра, Московская область признан соответствующим требованиям государственной охраны объектов культурного наследия и рекомендован к согласованию, а предложенные в нём границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты - к представлению на утверждение. Заключение дано тремя аттестованными экспертами: Крогиус В.Р., Кудрявцевой Т.П. и Соловьевой Е.Е., имеющими специальные познания и стаж работы соответственно 50 лет, 40 лет и 33 года. До того, как был утверждён порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, все эксперты являлись членами Федерального научно-методического совета при Министерстве культуры Российской Федерации и занимались вопросами в области проведения историко-культурной экспертизы, обладали научными и практическими знаниями, необходимыми для её проведения. Эксперты предупреждены об ответственности за достоверность сведений, изложенных в заключении экспертизы;

утверждены зоны охраны объекта: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта постановлением Правительства Московской области от 22 апреля 2011 года N 363/14 "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря XVII - XIX в.в. в городе Истре Московской области". Данное постановление содержит описание границ зон, режим использования земель и градостроительный регламент в границах каждой зоны. Текст указанного постановления Правительства Московской области официально опубликован в издании "Информационный вестник Правительства Московской области", 31 мая 2011 года N 5;

геодезическое описание границ зон охраны утверждено постановлением Правительства Московской области от 22 ноября 2012 года N 1477/42 "О внесении изменений в зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения - ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря XVII - XIX в.в. в городе Истре Московской области".

Сведения о зонах охраны ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря внесены в государственный кадастр недвижимости (письмо филиала ФГБУ ФКП Росреестра от 1 февраля 2013 года N 01-39/0074).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, отказывая администрации Истринского муниципального района Московской области в удовлетворении заявления, обоснованно исходил из того, что постановление Правительства Московской области от 22 апреля 2011 года N 363/14 "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря XVII - XIX в.в. в городе Истре Московской области" принято в рамках компетенции Правительства Московской области с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования и прав заявителя не нарушает.

Вывод согласуется в полной мере с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которым урегулированы отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, из предписаний норм которого следует, что границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включённых в список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (статья 34).

Не противоречит вывод суда и Положению о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, которым не исключается проведение разработки проектов зон охраны культурного наследия по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда в равной мере, а также по инициативе юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия (пункт 4 Положения); предусматривается проведение государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия в установленном порядке в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия (пункты 13, 14 Положения), а также согласование проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы с соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (п. 16 Положения).

Доводы апелляционной жалобы не могут изменить правовую судьбу постановленного решения.

Так, суд обоснованно счёл несостоятельными утверждения заявителя о том, что Воскресенский Ново-Иерусалимский монастырь неправомерно выступил инициатором проекта зон охраны объекта культурного наследия, поскольку названная религиозная организация с 1995 года является пользователем на праве бессрочного безвозмездного пользования зданий и сооружений Воскресенского Ново-Иерусалимского монастыря в г. Истре Московской области.

Вопреки доводам заявителя об отсутствии обоснования проекта зон охраны объекта культурного наследия, из доказательств по делу следует, что в материалах по обоснованию проекта зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря, XVII - XIX в.в." имеются описание его современного положения; карта (схема) историко-культурного опорного плана, подготовленного на основе историко-культурных, архивных, ландшафтно-композиционных, архитектурно- художественных исследований, и данные по всему комплексу историко-культурного наследия.

Отражение в материалах по обоснованию проекта зон охраны иных выявленных объектов культурного наследия, расположенных в границах зон охраны, в том числе объектов культурного наследия регионального значения (памятный знак защитникам г. Истры, могила танкиста Героя Советского Союза Босова А.П. (1940 - 1941 г.г.) и др.), само по себе не свидетельствует об отнесении этих объектов к объекту культурного наследия федерального значения "Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря, XVII - XIX в.в.".

Судом первой инстанции разумно отклонён довод заявителя об отсутствии сведений о согласовании задания на разработку проекта зон охраны Ново-Иерусалимского монастыря с областным органом охраны культурного наследия, поскольку действовавшая во время разработки проекта зон охраны редакция Закона Московской области N 26/2005-ОЗ не предусматривала предписаний о необходимости согласования задания на разработку проекта зон охраны с областным органом охраны объектов культурного наследия. Как видно из материалов дела, окончательный проект зон охраны данного объекта культурного наследия федерального значения разработан в 2010 году, за основу которого были взяты материалы "Проекта зон охраны объекта культурного наследия "Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря, XVII - XIX в.в. в г. Истре Московской области", разработанного по заказу Министерства культуры Московской области в 2006 году и согласованного, как было установлено судом, с Главным управлением архитектуры и строительства Московской области, главным архитектором Истринского района, главой Истринского района, а утвержденного заместителем министра культуры Правительства Московской области.

Направление в администрацию Истринского муниципального района текста оспариваемого постановления, с превышением установленного пунктом 19 постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 семидневного срока согласно рассылке не отменяет и не изменяет содержание оспариваемого постановления и, следовательно, не влияет на законность этого нормативного правового акта.

Не могут изменить правовую судьбу решения суда первой инстанции и доводы заявителя о заинтересованности экспертов, поскольку подателем апелляционной жалобы не приведено каких-либо фактов, подтверждающих привлечение к проведению экспертизы лиц, заинтересованных в результатах исследований либо решения, вытекающего из заключения экспертизы, с целью получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества, услуг имущественного характера или имущественных прав для себя или третьих лиц.

Что же касается заключения историко-культурной экспертизы, то оно оформлено в виде акта, вступившего в законную силу с момента его подписания. Содержание акта (указание на цели и объект экспертизы, перечень документов, представленных для проведения экспертизы, исследовательская часть, констатация установленных сведений и фактов, обоснование выводов экспертизы) свидетельствует о соответствии акта экспертизы требованиям Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569.

Проверен судом и справедливо признан не соответствующим действительности довод заявителя о том, что оспариваемое постановление не устанавливает и не учитывает требований об обеспечении пожарной безопасности в отношении режимов зон охраны.

Согласно части 2 статьи 35 и части 4 статьи 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ установлен запрет на проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по его сохранению. К таким работам относится в том числе приспособление памятника для современного использования, что включает в себя и обеспечение современных требований пожарной безопасности. Проведение таких работ возможно только на основании письменного разрешения уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с ним.

Пункты 10, 11, 12 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, также указывают на то, что особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранных зон устанавливаются с учётом требований обеспечения пожарной безопасности объекта культурного наследия, охраняемого природного ландшафта и его защиты от динамических воздействий.

Анализ оспариваемого постановления дает основания полагать, что Правительство Московской области, утверждая зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения - Ансамбля Ново-Иерусалимского монастыря, XVII - XIX в.в. в г. Истре Московской области, требований об обеспечении пожарной безопасности в отношении режимов зон охраны предусмотренных приведенными выше федеральными нормами не отменяет и не изменяет.

Других доводов, влекущих безусловную отмену судебного решения, в апелляционной жалобе не приводится.

Таким образом, поскольку выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом первой инстанции по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и не противоречат федеральному законодательству, регулирующему спорное правоотношение, то нет поводов для отмены в порядке статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации правильного по существу решения Московского областного суда от 25 июня 2013 года.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 199, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 25 июня 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Истринского муниципального района Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Л.A. Калинина

Л.В. Борисова