Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2013 г. N 51-АПГ13-4 О признании частично противоречащим федеральному законодательству и недействующим раздела VI Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утверждённой постановлением администрации Алтайского края от 29 декабря 2012 г. N 743

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2013 г. N 51-АПГ13-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Алтайского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим раздела VI Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утверждённой постановлением Администрации Алтайского края от 29 декабря 2012 г. N 743, по апелляционной жалобе Администрации Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 7 августа 2013 г., которым заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Администрации Алтайского края от 29 декабря 2012 г. N 743, опубликованным в Сборнике законодательства Алтайского края, 2013 г., часть 1, N 201, утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов (далее - Программа).

В разделе VI Программы установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи.

Нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, рассчитаны исходя из расходов на её оказание и в среднем составляют в 2013 году:

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования - 1102,7 руб., в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1084,0 руб., сверх базовой программы обязательного медицинского страхования - 1541,54 руб.;

на 1 посещение с профилактической целью при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств краевого бюджета - 276.02 руб., за счёт средств обязательного медицинского страхования - 301,34 руб.;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств краевого бюджета - 828.3 руб., за счёт средств обязательного медицинского страхования - 874,14 руб.;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счёт средств краевого бюджета - 457,16 руб., за счёт средств обязательного медицинского страхования (с учётом применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения) - 666,42 руб.;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств краевого бюджета - 1370,3 руб., за счёт средств обязательного медицинского страхования - 1597,75 руб.;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая отделения сестринского ухода), за счёт средств краевого бюджета - 1257,48 руб.

Средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, на 2014 и 2015 годы составляют:

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования - 1102,7 руб. на 2014 - 2015 годы, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1084,0 руб., сверх базовой программы обязательного медицинского страхования - 1541,54 руб.;

на 1 посещение с профилактической целью при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств краевого бюджета - 276,96 руб. на 2014 год, 277,76 руб. на 2015 год, за счёт средств обязательного медицинского страхования - 358,76 руб. на 2014 год, 392,54 руб. на 2015 год;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств краевого бюджета - 830,79 руб. на 2014 год, 833,29 руб. на 2015 год, за счёт средств обязательного медицинского страхования - 1040,43 руб. на 2014 год, 1138,12 руб. на 2015 год;

на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счёт средств обязательного медицинского страхования - 459,38 руб. на 2014 год, 502,60 руб. на 2015 год;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счёт средств краевого бюджета 457,16 руб. на 2014 год, 457,16 руб. на 2015 год, за счёт средств обязательного медицинского страхования (с учётом применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения) - 687,62 руб. на 2014 год, 719,85 руб. на 2015 год;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств краевого бюджета - 1371,4 руб. на 2014 год, 1372,6 руб. на 2015 год, за счёт средств обязательного медицинского страхования - 1708,06 руб. на 2014 год, 2345,98 руб. на 2015 год;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая отделения сестринского ухода), за счёт средств краевого бюджета - 1271,3 руб. на 2014 год, 1272,4 руб. на 2015 год.

Подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой (без учёта расходов федерального бюджета), установлены на 1 человека в год, за счёт средств обязательного медицинского страхования - на 1 застрахованное лицо и составляют в среднем:

в 2013 году - 8416,07 руб., из них:

6787,33 руб. - за счёт средств обязательного медицинского страхования;

1628,74 руб. - за счёт средств краевого бюджета, предусматриваемых на оказание специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путём, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретённого иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования;

в 2014 году - 9314,59 руб., из них:

7680,53 руб. - за счёт средств обязательного медицинского страхования;

1634,6 руб. - за счёт средств краевого бюджета, предусматриваемых на оказание специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путём, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретённого иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования;

в 2015 году - 11307,78 руб., из них:

9668,79 руб. - за счёт средств обязательного медицинского страхования;

1638,99 руб. - за счёт средств краевого бюджета, предусматриваемых на оказание специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путём, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретённого иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Прокурор Алтайского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим раздела VI Программы, ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что перечисленные выше нормативы предусмотрены Программой в меньших размерах, чем установлено в федеральной программе, в связи с чем права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации, нарушены.

Кроме того, указывал, что остальные положения оспариваемого раздела Программы подлежат признанию недействующими ввиду неопределённости их содержания, так как в данном разделе отсутствуют средние нормативы финансовых затрат в 2013 году на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях и финансовых затрат в 2013 - 2015 годах на 1 случай применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения), а в абзацах втором, девятом имеются внутренние несоответствия, выразившиеся в несовпадении нормативов финансовых затрат с общими нормативами.

Решением Алтайского краевого суда от 7 августа 2013 г. заявление прокурора удовлетворено частично.

Признаны противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу положения раздела VI Программы в части установленных величин нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи на 2013 - 2015 годы:

на 1 вызов скорой медицинской помощи, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования и сверх базовой программы обязательного медицинского страхования;

на 1 посещение с профилактической целью при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями);

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями);

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров; на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая отделения сестринского ухода);

на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях;

в части установления норматива финансовых затрат на 1 пациенто-день лечения в условиях дневного стационара за счёт средств обязательного медицинского страхования (с учётом применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения);

в части установленного размера подушевого норматива финансового обеспечения на 1 человека и на 1 застрахованное лицо в год.

В удовлетворении остальных требований прокурору Алтайского края отказано.

В апелляционной жалобе Администрация Алтайского края просит решение суда первой инстанции в части, в которой требования прокурора удовлетворены, отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения, о её несостоятельности и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представители Администрации Алтайского края не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного Закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В силу положений статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. В случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда в обжалуемой части.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ) предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи устанавливаются в том числе средние нормативы объёма медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы её оплаты (часть 5 пункта 5 статьи 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ).

Пунктом 3 статьи 81 приведённого Федерального закона установлено, что территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объёмы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

Статьёй 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относится установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных указанным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счёт средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Базовая программа обязательного медицинского страхования является составной частью программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющей права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

В базовой программе медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчёте на одно застрахованное лицо, а также расчёт коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования (статья 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями и показателями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи, перечень страховых случаев, установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учётом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчёте на одно застрахованное лицо.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объёма страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (статья 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи является полномочием Правительства Российской Федерации.

Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1074.

С учётом положений этой Программы органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования).

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счёт доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учётом предусмотренных Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объёмы оказания медицинской помощи.

Проанализировав приведённые нормы федерального законодательства, а также положения регионального законодательства, суд пришёл к верному заключению о том, что Администрация Алтайского края, принимая оспариваемый акт, действовала в пределах своей компетенции по утверждению Территориальной программы.

Правильным является вывод суда о том, что разделами V и VI Федеральной программы утверждены средние нормативы объёмов медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, которые, являясь государственной гарантией равного права граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации.

Суд первой инстанции, сопоставив оспариваемые положения Программы с нормами Федеральной программы, сделал правильный вывод об установлении Администрацией Алтайского края нормативов в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

При этом суд первой инстанции обоснованно обратил внимание на то, что Администрация Алтайского края в нарушение положений раздела VI Федеральной программы при установлении средних подушевых нормативов финансирования не применила соответствующие районные коэффициенты.

С учётом изложенного, Судебная коллегия не может не согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что положения раздела VI Программы в части установленных величин нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи на 2013 - 2015 годы на 1 вызов скорой медицинской помощи, на 1 посещение с профилактической целью при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями), на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями), на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров, на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая отделения сестринского ухода), на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях, в части установления норматива финансовых затрат на 1 пациенто-день лечения в условиях дневного стационара за счёт средств обязательного медицинского страхования (с учётом применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения), в части установленного размера подушевого норматива финансового обеспечения на 1 человека и на 1 застрахованное лицо в год противоречат федеральному законодательству.

Обоснованно суд отказал в удовлетворении требований прокурора в остальной части, справедливо не усмотрев противоречия остальных положений раздела VI Программы законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции Администрации Алтайского края в судебном заседании, которая правильно признана в решении суда несостоятельной ввиду ошибочного толкования норм материального права.

Иных доводов, опровергающих выводы суда, апелляционная жалоба не содержит, оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления Судебная коллегия не находит.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Алтайского краевого суда от 7 августа 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Алтайского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.