Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 г. N 72-АПГ13-14 Об оспаривании части 1 статьи 32 Закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 г. N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 г. N 72-АПГ13-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Губернатора Забайкальского края и Законодательного Собрания Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 6 августа 2013 года, которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Забайкальского края: признана недействующей со дня вступления решения в законную силу часть 1 статьи 32 закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 октября 2011 года Законодательным Собранием Забайкальского края принят, 2 ноября 2011 года Губернатором Забайкальского края подписан закон N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края".

Часть 1 статьи 32 названного закона предусматривает, что в случае прекращения срока полномочий лицам, замещавшим государственные должности, в день прекращения их полномочий выплачивается единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями. Выплата производится в пределах денежных средств, предусмотренных сметой расходов Контрольно-счетной палаты на соответствующий финансовый год.

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании приведенной нормы недействующей, сославшись на часть 9 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", предусматривающую, что права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, и указав, что субъект Российской Федерации, устанавливая дополнительные гарантии лицам, замещающим государственные должности, обязан соблюдать нормы федерального законодательства.

Прокурор полагал, что оспариваемая норма относится к числу норм трудового права, поскольку предусмотренная ею денежная выплата связана с прекращением полномочий лица, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации. Вопросы установления дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти и регулируются Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. Согласно статьям 6, 27, 164, 165 Трудового кодекса РФ законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в данной сфере. Денежные выплаты, предусмотренные частью 7 статьи 31, частью 5 статьи 35, частью 3.1 статьи 37 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", выплачиваются в установленных случаях при расторжении служебного контракта по основаниям, не связанным с истечением срока его действия.

Кроме того, по мнению прокурора, установление дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности, не соответствует абзацу 6 пункта 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с тем, что Забайкальский край является дотационным регионом, в нем недофинансируется ряд целевых программ, приостановлено выполнение законов социальной направленности, а также не отвечает принципу сбалансированности бюджета и ущемляет права социально незащищенных граждан.

Решением Забайкальского краевого суда от 6 августа 2013 года заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворено.

В апелляционных жалобах Губернатора Забайкальского края и Законодательного Собрания Забайкальского края ставится вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным применением норм материального права и несоответствием выводов суда обстоятельствам дела и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решение суда.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ и Федеральному закону от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ (часть 3 статьи 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ).

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа. Законом субъекта Российской Федерации в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. Должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к государственным должностям субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (части 1, 3, 9 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 3 закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" должности председателя Контрольно-счетной палаты, заместителя председателя Контрольно-счетной палаты и аудиторов Контрольно-счетной палаты являются государственными должностями Забайкальского края.

Гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов предусмотрены статьей 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ.

Учитывая, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 20 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ), исходя из положений подпункта 1 пункта 2, пункта 3.1 статьи 26.3, пункта 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", суд пришел к обоснованному выводу о наличии у субъекта Российской Федерации права устанавливать своими законами дополнительные гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности Забайкальского края.

Вместе с тем, суд, сославшись на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 года N 7-П, правильно указал в решении, что региональный законодатель, устанавливая такие гарантии, в данном случае гарантию в виде единовременной денежной выплаты в размере четырехмесячного денежного вознаграждения, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, руководствоваться при решении вопроса об установления субъектом Российской Федерации дополнительных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, и их размере положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Судом установлено, что Забайкальский край является дотационным регионом, в котором из-за финансовой необеспеченности приостановлено исполнение ряда законов края и целевых программ социальной направленности. Между тем, законодатель Забайкальского края, устанавливая дополнительные гарантии лиц, замещающих государственные должности, не обосновал социально-экономическую возможность их установления при наличии дотационного бюджета.

Кроме того, удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из неопределенности содержания оспариваемой нормы, допускающего возможность получения денежной выплаты лицами, полномочия которых прекращения по основаниям, связанным с виновным поведением.

Судебная коллегия находит позицию суда правильной, основанной на нормах статей 7, 8, 31, 33, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ.

Признание субъекта Российской Федерации дотационным регионом свидетельствует о низком уровне его бюджетной обеспеченности, не позволяющем за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства. При недостаточности собственных средств введение субъектом Российской Федерации своим законом новых расходных обязательств означает, что их надлежащее исполнение будет осуществляться, в том числе, за счет средств федерального бюджета, что противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов.

На основании статей 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и 85 Бюджетного кодекса РФ названное обстоятельство является критерием, подлежащим применению при решении вопроса об установлении субъектом Российской Федерации дополнительных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, и их размере.

Следует согласиться и с выводом суда о том, что формулировка оспариваемой нормы допускает возможность получения единовременной денежной выплаты лицами, полномочия которых прекращены по основаниям, связанным, в том числе, с виновным поведением.

Согласно оспариваемой норме единовременная денежная выплата выплачивается в случае прекращения срока полномочий. Между тем, закон Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" не раскрывает понятия "прекращение срока полномочий", его нормы содержат понятия "прекращение полномочий", "истечение срока полномочий". Понятия "прекращение срока полномочий" и "истечение срока полномочий" тождественными не являются.

Согласно части 1 статьи 7 закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК полномочия председателя Контрольно-счетной палаты, заместителя председателя, аудиторов прекращаются по истечении срока полномочий, а также в случаях досрочного освобождения от должности, предусмотренных частью 3 статьи 7 закона, в числе которых вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении него; выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; нарушение требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на него должностных полномочий или злоупотребление должностными полномочиями; выявление наличия у него неснятой или непогашенной судимости.

Учитывая изложенное, у суда имелись основания для удовлетворения заявления прокурора.

Находя решение суда законным и обоснованным, полагая, что выводы суда не опровергаются доводами апелляционных жалоб, являющимися аналогичными заявлявшимся в качестве возражений на заявление прокурора, Судебная коллегия не усматривает оснований к отмене решения суда.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Забайкальского краевого суда от 6 августа 2013 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Забайкальского края и Законодательного Собрания Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.