Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2013 г. N 7-АПГ13-8 О признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2013 г. N 7-АПГ13-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Губернатора Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 27 сентября 2013 года, которым удовлетворено заявление Сибрина Е.В.: признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статья 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (в редакции Закона Ивановской области от 5 июля 2013 года N 67-ОЗ).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя Губернатора Ивановской области Чуенкова Е.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в Ивановской области действует Закон от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

Законом Ивановской области от 5 июля 2013 года N 67-ОЗ в Закон Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" внесены изменения, в частности, статья 7.2 изложена в следующей редакции: перевозка пассажиров и багажа транспортным средством, используемым для осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, водителем, не имеющим при себе действующей маршрутной карты-разрешения на данное транспортное средство, влечет наложение административного штрафа на водителя в размере пяти тысяч рублей.

Сибрин Е.В., работающий по трудовому договору водителем маршрутного транспортного средства у индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, обратился в Ивановский областной суд с заявлением о признании недействующей нормы статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (в редакции Закона Ивановской области от 5 июля 2013 года N 67-ОЗ).

Заявитель указал, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не урегулированным федеральным законом.

Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090, предусмотрен исчерпывающий перечень документов, который обязан иметь при себе водитель транспортного средства и за отсутствие которых предусмотрена административная ответственность статьей 12.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

По мнению Сибрина Е.В., региональный законодатель не вправе расширять этот перечень и вводить дополнительные ограничения прав и свобод граждан. Согласно Закону Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" наличие у водителя маршрутной карты-разрешения ставится в зависимость от наличия ее у перевозчика, который может получить ее только на основании заключенного договора регулярных перевозок или временного договора. Самостоятельно получить маршрутную карту-разрешение водитель не может. Оспариваемой нормой региональный законодатель фактически установил административную ответственность за отсутствие у перевозчика заключенного договора регулярных перевозок или временного договора, что также не соответствует федеральному законодательству.

Заявитель пояснил, что оспариваемой нормой нарушаются его права, поскольку постановлением комитета Ивановской области по транспорту от 12 августа 2013 года он привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (в редакции Закона от 5 июля 2013 года N 67-ОЗ).

Решением Ивановского областного суда от 27 сентября 2013 года заявление Сибрина Е.В. удовлетворено.

В апелляционной жалобе Губернатора Ивановской области ставится вопрос об отмене решения ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильного применения норм материального права и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления Сибрина Е.В.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 11, 12, 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относятся вопросы установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, обеспечения безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются Федеральными законами от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112, рядом других нормативных правовых актов Российской Федерации.

Из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждаются Правительством РФ.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" относит к ведению Российской Федерации полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, установлению единой системы технических регламентов, правил, стандартов и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6).

Из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112 и устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, следует необходимость согласования перевозчиком маршрута и графика движения с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Одной из форм такого согласования является договор регулярных перевозок, которым определяются конкретное транспортное средство, маршрут его движения.

В соответствии со статьей 14 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются в соответствии с договором по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, заключаемым организатором транспортного обслуживания населения с перевозчиком. Осуществление перевозчиком перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок без договора регулярных перевозок или временного договора по организации регулярных перевозок запрещается.

Статья 17 названного Закона Ивановской области предусматривает, что на каждое транспортное средство на основании договора регулярных перевозок или временного договора выдается маршрутная карта-разрешение. Перевозчик, осуществляющий перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, обязан при выпуске транспортного средства на маршрут выдать водителю маршрутную карту-разрешение. Водитель, управляющий транспортным средством, на котором осуществляется перевозка пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, обязан иметь при себе маршрутную карту-разрешение и предъявлять ее по требованию должностных лиц уполномоченных органов. Перевозка пассажиров и багажа транспортным средством, используемым для осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, водителем, не имеющим при себе маршрутной карты-разрешения, запрещается.

Согласно статье 5 Закона Ивановской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" маршрутная карта-разрешение - удостоверение, выдаваемое перевозчику на каждое транспортное средство, подтверждающее наличие договорных отношений между перевозчиком и уполномоченным органом.

Проанализировав приведенные выше положения закона, суд сделал правильный вывод о том, что маршрутная карта-разрешение является документом, подтверждающим заключение договора регулярных перевозок или временного договора между организатором транспортного обслуживания населения в Ивановской области и перевозчиком. Наличие у водителя маршрутной карты-разрешения производно от заключения договора и получения перевозчиком на основании договора маршрутной карты-разрешения.

Соответственно, разрешая заявление, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемой нормой Закона Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области" установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, что противоречит пункту 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

То обстоятельство, что оспариваемой нормой Закона Ивановской области установлена административная ответственность водителя, не имеющего при себе маршрутной карты-разрешения на транспортное средство, не свидетельствует о неправильности вывода суда с учетом того, что обязанность по обеспечению водителя маршрутной картой-разрешением лежит в соответствии с Законом Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" на перевозчике, осуществляющем перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам (статья 17 Закона).

Из положений статей 1.1, 1.3, 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях ответственности в состав законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, наделив их правом своими законами устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.

В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относится к видам деятельности, на которые требуются лицензии.

Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно пункту 4 которого лицензионным требованием при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров является соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Федеральным законодательством (статьей 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях) предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года указал, что установленные условия осуществления вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта Российской Федерации не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, в связи с чем установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма предусматривает административную ответственность за неисполнение требований статьи 17 Закона Ивановской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", основанием к отмене решения суда явиться не может, поскольку правильным является вывод суда о том, что маршрутная карта-разрешение является документом, подтверждающим заключение договора регулярных перевозок, являющегося в свою очередь формой согласования перевозчиком маршрута и графика регулярных перевозок, необходимость которого вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112.

То обстоятельство, что статья 17 названного Закона предусматривает обязанность водителя иметь при себе маршрутную карту-разрешение, не означает наличия у субъекта Российской Федерации права устанавливать административную ответственность водителя за перевозку пассажиров и багажа в случае отсутствия у него маршрутной карты-разрешения на транспортное средство.

Судебной коллегией уже отмечалось при рассмотрении дел об оспаривании норм Закона Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области", что нормы Закона Ивановской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", касающиеся осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с договором по организации регулярных перевозок, носят организационный характер, в связи с чем не могут явиться основой для установления административной ответственности.

Не усматривая оснований к отмене решения суда по доводам апелляционной жалобы, руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ивановского областного суда от 27 сентября 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Ивановской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.