Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2013 г. N 1-АПГ13-12 О признании недействующим постановления Правительства Архангельской области от 3 июля 2013 года N 287-пп "Об утверждении порядка осуществления контроля за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2013 г. N 1-АПГ13-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Правительства Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 4 октября 2013 года, которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Архангельской области: признано недействующим со дня вступления решения в законную силу постановление Правительства Архангельской области от 3 июля 2013 года N 287-пп "Об утверждении порядка осуществления контроля за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области" (в редакции от 1 октября 2013 года).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя Правительства Архангельской области Иванова А.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Архангельской области от 3 июля 2013 года N 287-пп утвержден Порядок осуществления контроля за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области.

Как следует из пункта 1 Порядка, он разработан в соответствии со статьей 18 областного закона от 27 июня 2007 года N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений" и регулирует отношения, возникающие между покупателями лесных насаждений, заготавливающими древесину в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области (покупатели лесных насаждений), и территориальными органами Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (лесничества или лесопарк), в целях установления контроля за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области.

Пункт 2 Порядка предусматривает, что в целях осуществления контроля за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области, покупатели лесных насаждений обязаны представить в лесничество или лесопарк не позднее 30 дней со дня окончания срока действия договора купли-продажи лесных насаждений письменную информацию о целевом использовании древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области, по форме согласно приложению к Порядку.

В случае непредставления информации о целевом использовании древесины или в случае использования покупателем лесных насаждений древесины, заготовленной по заключенному договору купли-продажи лесных насаждений, на цели, не соответствующие условиям ее получения, определенным договором купли-продажи лесных насаждений, покупатель лесных насаждений несет ответственность в соответствии с законодательством об административных правонарушениях (пункт 3 Порядка).

Согласно пункту 4 Порядка информация о нарушениях, установленных в ходе мероприятий по контролю за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области, направляется в правоохранительные органы.

Приложением к Порядку является форма представляемой информации о целевом использовании древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании недействующими приведенных положений, ссылаясь на их противоречие пункту 1 статьи 1, пункту 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ, статье 49 Лесного кодекса РФ и указывая, что они нарушают права покупателей лесных насаждений, поскольку вторгаются в сферу гражданско-правовых отношений, возникающих при осуществлении покупателями полномочий собственника приобретенной по договорам купли-продажи древесины, возлагают на них не предусмотренную законом обязанность по представлению информации о целевом использовании древесины.

Решением Архангельского областного суда от 4 октября 2013 года заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительства Архангельской области ставится вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным определением характера отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и неправильным толкованием норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд сослался на подпункт 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статью 82 Лесного кодекса РФ, устанавливающую полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, Правила заготовки древесины, утвержденные приказом Рослесхоза от 1 августа 2011 года N 337, и пришел к выводу о том, что субъект Российской Федерации не наделен полномочиями по осуществлению контроля за целевым использованием древесины, заготовленной на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Суд указал, что оборот уже заготовленной древесины регулируется гражданским законодательством. Обязательства перед собственниками лесных участков (не исключая публично-правовые образования) в соответствии с пунктом 2 статьи 307 Гражданского кодекса РФ могут возникать из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в Гражданском кодексе РФ. В числе обязательств, возникающих из договора купли-продажи, не указана обязанность покупателя представлять продавцу отчет о целевом использовании приобретенной вещи (товара).

Судебная коллегия полагает, что выводы суда нельзя признать правильными. Но это обстоятельство, вместе с тем, не свидетельствует о необходимости отмены решения суда.

Как следует из оспариваемого Порядка, он регулирует отношения по контролю за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области, который осуществляется лесничествами и лесопарками, являющимися территориальными органами Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области и осуществляющими в соответствии с Типовым положением о территориальном органе Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, утвержденным указом Губернатора Архангельской области от 6 сентября 2012 года N 138-у, федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), кроме надзора в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Согласно части 1 статьи 96 Лесного кодекса РФ под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимается деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации. К отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (часть 2 статьи 96 Лесного кодекса РФ).

Заготовка древесины гражданами и юридическими лицами по общему правилу, установленному частью 8 статьи 29 Лесного кодекса РФ, осуществляется на основании договоров аренды лесных участков.

В исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (часть 8.2 статьи 29 Лесного кодекса РФ).

Оспариваемый Порядок разработан в соответствии со статьей 18 областного закона от 27 июня 2007 года N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений", которой установлены исключительные случаи осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Такими случаями являются удовлетворение собственных потребностей государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных предприятий в древесине для отопления, возведения строений и их ремонта; реализация мероприятий, включенных в долгосрочные целевые (в редакции закона, действовавшей на день рассмотрения дела судом, в редакции закона от 17 октября 2013 года N 13-2-ОЗ - государственные) или ведомственные целевые программы Архангельской области; осуществление заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения при одновременном соблюдении условий: заготовка древесины осуществляется для переработки древесины на территории Архангельской области; у юридического лица (индивидуального предпринимателя), осуществляющего (планирующего осуществлять) переработку заготовленной в соответствии с настоящим пунктом древесины, отсутствует задолженность перед работниками.

Приведенные выше нормы федерального законодательства, то обстоятельство, что установление исключительных случаев, в которых допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, является полномочием субъектов Российской Федерации, свидетельствуют о том, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять контроль за целевым использованием древесины, заготовленной в таких исключительных случаях, и устанавливать порядок его осуществления. Порядок осуществления контроля за целевым использованием древесины, заготовленной в исключительных случаях обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Архангельской области, утвержденный постановлением Правительства Архангельской области от 3 июля 2013 года N 287-пп, принят в целях установления такого контроля.

Учитывая изложенное, не представляется возможным согласиться с выводом суда об отсутствии у субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению контроля за целевым использованием древесины, заготовленной на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Поскольку предметом правового регулирования в рассматриваемом случае является осуществление контроля за целевым использованием древесины, нельзя согласиться и с выводом суда о гражданско-правовом характере отношений, урегулированных оспариваемым Порядком. Такие отношения являются публичными, поскольку государственный контроль относится к властным полномочиям и не может осуществляться на основе договора и равноправия сторон.

Вместе с тем, Судебная коллегия полагает, что имеются основания для признания оспариваемого Порядка недействующим.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что при проверке содержания оспариваемого акта или его части суду необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как следует из оспариваемого Порядка, он предполагает наступление ответственности в соответствии с законодательством об административных правонарушениях в случаях непредставления информации о целевом использовании древесины и использования древесины на цели, не соответствующие условиям ее получения, определенным договором купли-продажи лесных насаждений.

Форма информации определена приложением к Порядку, однако документы, которыми должен подтверждаться факт использования древесины в соответствии с заявленной потребностью и на цели, предусмотренные условиями договора купли-продажи лесных насаждений, не названы ни самим Порядком, ни приложением к нему.

При таких данных содержание оспариваемого акта нельзя признать определенным. Неопределенность содержания нормативного правового акта не может обеспечить его единообразное толкование и создает возможность злоупотребления полномочиями при его применении, является основанием для признания его недействующим.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, относят необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, к числу коррупциогенных факторов.

Кроме того, пункт 2 Порядка, предусматривающий обязанность покупателей лесных насаждений представлять в лесничество или лесопарк письменную информацию о целевом использовании древесины не позднее 30 дней со дня окончания действия договора купли-продажи, принят без учета положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" о сроках проведения проверок юридических лиц.

Учитывая изложенное, решение суда о признании оспариваемого Порядка недействующим отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 4 октября 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Е.В. Горчакова

О.А. Ксенофонтова