Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 декабря 2013 г. N 57-АПГ13-6 Об оспаривании отдельных положений закона Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 декабря 2013 г. N 57-АПГ13-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Белгородской области о признании недействующими отдельных положений закона Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" по апелляционному представлению прокурора Белгородской области на решение Белгородского областного суда от 26 августа 2013 г., которым заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Белгородской областной Думы по доверенности Кремнёвой О.Н., представителя Губернатора Белгородской области и Правительства Белгородской области по доверенности Поповой И.В., полагавших необходимым апелляционное представление оставить без удовлетворения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., поддержавшей представление прокурора в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" (далее - Закон Белгородской области) опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Белгородской области, 2002 г., N 40.

Прокурор Белгородской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений названного регионального закона:

- статьи 2.4 (проезд, остановка, стоянка транспортных средств на детских площадках, пешеходных дорожках, газонах, участках с зелёными насаждениями);

- статьи 2.5 (складирование или хранение строительных материалов, продукции, сырья на территории городских и сельских поселений с нарушением правил, установленных органами местного самоуправления);

- статьи 2.6 (несвоевременное или некачественное восстановление асфальтового покрытия, газонов, зелёных насаждений, дорожного и дворового оборудования, повреждённых в ходе проведения работ);

- статьи 2.7 (нарушение правил содержания уличного и внутриквартального освещения);

- статьи 2.8 (повреждение, разрушение элементов обустройства родников);

- статьи 2.18 (умышленное загрязнение проезжей части улиц и дорог);

- статьи 3.1 (нарушение правил благоустройства и содержания внутриквартальных территорий);

- статьи 3.2 (нарушение правил содержания прилегающих территорий);

- статьи 3.4 (нарушения нормативных требований по подготовке к сезонной эксплуатации жилищно-коммунальных объектов, инженерных сетей и оборудования);

- статьи 3.9 (нарушение правил содержания строительных площадок);

- статьи 3.12 (непринятие своевременных мер по заключению товариществом собственников жилья и управляющими компаниями договоров на техническое обслуживание и ремонт общего имущества дома);

- статьи 3.17 (самовольное производство земляных работ);

- статьи 5.1.1 (непредставление информации органам государственной власти Белгородской области, Контрольно-счётной палате Белгородской области и органам местного самоуправления) в части слов "органам государственной власти Белгородской области, Контрольно-счётной палате Белгородской области";

- статьи 6.1 (изготовление или хранение с целью сбыта, а равно сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки);

- статьи 6.1.1 (изготовление или хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки),

- статьи 6.1.2 (незаконное приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки);

- статьи 6.2 (изготовление или хранение с целью сбыта, а равно сбыт аппаратов для изготовления крепких спиртных напитков домашней выработки);

- статьи 6.15 (нарушение требований к использованию пиротехнических изделий);

- статьи 6.21 (размещение объявлений об оказании сексуальных услуг, а равно объявлений, смысл которых подразумевает оказание сексуальных услуг);

- статьи 6.23 (нарушение общепринятых норм нравственности);

- статьи 6.24 (получение сексуальных услуг);

- пункта "и" статьи 8.1 (должностные лица областных (муниципальных) транспортных предприятий вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.2, 4.3).

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что статьи 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.18, 3.1, 3.2, 3.4, 3.9, 3.12, 3.17, 5.1.1, 6.1, 6.1.1, 6.1.2, 6.2, 6.15, 6.21, 6.24, 8.1 регионального закона приняты субъектом Российской Федерации с превышением компетенции, поскольку правовое регулирование общественных отношений, в области которых региональным законодателем предусмотрена административная ответственность, уже осуществлено на федеральном уровне.

Кроме того, по мнению прокурора, содержание статей 2.6, 2.7, 2.8, 2.18, 3.1, 3.2, 3.9, 6.21, 6.23 указанного закона не соответствует требованиям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

Прокурор просил признать недействующим пункт "и" статьи 8.1 Закона Белгородской области, возлагающий на должностных лиц областных (муниципальных) транспортных предприятий полномочия составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.2, 4.3 данного закона, поскольку федеральное законодательство не наделяет такими полномочиями работников государственных унитарных предприятий.

Определением Белгородского областного суда от 26 августа 2013 г. производство по делу в части признания недействующей статьи 6.1 оспариваемого регионального нормативного правового акта прекращено в связи с имеющимся вступившим в законную силу решением суда, которым проверена законность оспариваемой нормы.

Решением Белгородского областного суда от 26 августа 2013 г. заявление прокурора удовлетворено в части.

Признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу статьи 2.4, 6.2, пункт "и" статьи 8.1, статья 5.1.1 в части слов "органам государственной власти Белгородской области, Контрольно-счётной палате Белгородской области" Закона Белгородской области.

В удовлетворении остальных требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор просит отменить решение суда в той части, в которой отказано в удовлетворении заявленных требований, ввиду неправильного применения судом норм материального права.

Относительно апелляционного представления Губернатором Белгородской области и Белгородской областной Думой поданы возражения о необоснованности его доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьёй 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведённые нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, его полномочия по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены, поскольку такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть чётко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Как следует из содержания статьи 2.4 Закона Белгородской области, она предусматривает ответственность за проезд, остановку, стоянку транспортных средств на детских площадках, пешеходных дорожках, газонах, участках с зеленными насаждениями, то есть ответственность в области безопасности дорожного движения, правила которого урегулированы на федеральном уровне.

Статья 6.2 названного регионального закона, предусматривая ответственность за изготовление или хранение с целью сбыта, а равно сбыт аппаратов для изготовления крепких спиртных напитков домашней выработки, фактически содержит запрет на оборот предметов в области гражданских правоотношений, регулирование которых является исключительным полномочием Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации").

Проанализировав содержание приведённых норм, суд первой инстанции обоснованно признал их недействующими ввиду превышения региональным законодателем предоставленных ему полномочий.

Судебная коллегия по административным судам находит правильным вывод о противоречии федеральному законодательству статьи 5.1.1 в части слов "органам государственной власти Белгородской области, Контрольносчётной палате Белгородской области", поскольку ответственность за непредставление информации названным органам предусмотрена статьёй 19.7 КоАП РФ, а также считает верным суждение о признании недействующим пункта "и" статьи 8.1, предусматривающего право должностных лиц областных (муниципальных) транспортных предприятий составлять протоколы об административных правонарушениях, в силу того, что таким полномочием, как это следует из содержания части 5 статьи 1.3.1, статей 22.1-22.2, 28.3 КоАП РФ наделяются исключительно должностные лица уполномоченных органов и учреждений исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Позиция суда подробно изложена в решении суда и заинтересованными лицами не оспаривается.

Вместе с тем с выводом суда первой инстанции о необоснованности требований прокурора о признании недействующими статей 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.18, 3.1, 3.2, 3.4, 3.9, 3.12, 3.17, 6.1.1, 6.1.2, 6.15, 6.21, 6.23, 6.24 Закона Белгородской области Судебная коллегия не может согласиться.

Суд первой инстанции, отказывая прокурору в удовлетворении требований о признании недействующими статей 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.18, 3.1, 3.2, 3.9, 3.17, 6.15 регионального закона об административных правонарушениях, исходил из того, что приведённые нормы предусматривают ответственность за конкретные правонарушения, их диспозиции сформулированы чётко и не содержат никакой неопределённости, приняты в пределах предоставленных полномочий.

Судебная коллегия находит такое суждение неверным ввиду следующего.

Анализ диспозиций статей 2.5, 3.1, 3.4, 3.9, 3.17, 6.15 Закона Белгородской области свидетельствует о том, что региональный законодатель, устанавливая ответственность за складирование или хранение строительных материалов, продукции, сырья на территории городских и сельских поселений, за нарушение правил благоустройства и содержание внутриквартальных территорий, за нарушение нормативных требований по подготовке к сезонной эксплуатации жилищно-коммунальных объектов, инженерных сетей и оборудования, за нарушение правил содержания строительных площадок, за самовольное производство земляных работ, а также за нарушение требований к использованию пиротехнических изделий, не даёт словесное описание конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону перечисленных составов административных правонарушений, а отсылает к правилам (порядку), установленным (утверждённым) или органами государственной власти области, или органами местного самоуправления.

При таком положении названные законоположения не отвечают требованиям определённости, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, что является основанием для признания правовых норм недействующими.

Кроме того, Судебная коллегия полагает, что о неопределённости правового регулирования свидетельствует и то обстоятельство, что в приведённых нормах региональный законодатель использовал сложный способ отсылки: норма отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных нормативных правовых актов, а также к актам, принятым различными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, что ведёт к нарушению закреплённого в части 1 статьи 1.4 КоАП Российской Федерации принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом.

Такой вывод полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 г. N 9-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределённость содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими перечисленных выше норм регионального нормативного правового акта, не учёл, что в силу предписаний, содержащихся в статьях 10, 11, 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства, в том числе не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, за нарушение санитарного законодательства граждане, юридические лица привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 28 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статья 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Перечень производственных работ, при которых может возникнуть нарушение состояния благоустройства территории, включает в себя любые строительные, земляные, иные работы, к осуществлению которых предъявляются санитарные, экологические, строительные, технические требования, направленные на создание условий для жизни и здоровья населения, в том числе Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённые постановлением Госстроя России от 22 сентября 2003 г. N 170.

Согласно пункту 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, к содержанию городских и сельских поселений, промышленных площадок устанавливаются единые санитарно-эпидемиологические требования, соблюдение которых является обязательным как для физических, так и для юридических лиц на всей территории Российской Федерации.

Как следует из разъяснений Роспотребнадзора России от 10 апреля 2007 г. N 0100/3637-07-32, на территории Российской Федерации действуют Санитарные правила содержания территорий населённых мест (улиц, площадей, парков, скверов и других мест - общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), а также жилых гражданских зданий, утверждённые Минздравом СССР 5 августа 1988 г. N 4690-88 (СанПиН 42-128-4690-88).

Отказывая в признании недействующей статьи 6.15 оспариваемого акта, которой установлена ответственность за нарушение требований к использованию пиротехнических изделий, суд не учёл, что требования пожарной безопасности при использовании пиротехнических изделий утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2009 г. N 1052.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлено, что за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности граждане, должностные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством (статья 38).

Статьёй 20.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, в связи с чем субъект Российской Федерации, принимая оспариваемую норму, вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Приведённые федеральные нормы свидетельствуют о том, что статьёй 6.15 Закона Белгородской области установлена административная ответственность в сфере общественных отношений, которые уже урегулированы на федеральном уровне.

По этим же мотивам суд неправомерно отказал в признании недействующей статьи 3.2 регионального закона, предусматривающей ответственность за нарушение правил содержания прилегающих территорий, кроме предприятий розничной торговли и общественного питания.

Самостоятельным основанием для признания этой нормы недействующей является неопределённость её содержания ввиду отсутствия конкретных признаков объективной стороны правонарушения.

Считая необоснованными требования прокурора о признании недействующей статьи 2.6 регионального закона об ответственности за несвоевременное или некачественное восстановление асфальтового покрытия, газонов, зеленных насаждений, дорожного и дворового оборудования, повреждённых в ходе проведения работ, суд не принял во внимание, что субъект Российской Федерации установил административную ответственность за нарушения в сфере общественных отношений (охрана окружающей среды), урегулированных федеральным законодательством.

Право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, закреплено Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Из анализа правовых норм названного закона следует, что установление требований, предъявляемых к охране окружающей среды, относится к полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод и эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, согласно которым при размещении объектов должно быть обеспечено выполнение предписаний в области охраны окружающей среды и её восстановления, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учётом ближайших и отдалённых экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов (статьи 35, 38, 44), что установление перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде - прерогатива федерального законодателя (статья 69).

Порядок создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации, утверждён приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда об отсутствии оснований для признания недействующей статьи 2.7 Закона Белгородской области за нарушение правил содержания уличного и внутриквартального освещения, поскольку её диспозиция также не содержит конкретных признаков объективной стороны правонарушения, что свидетельствует о неопределённости правового регулирования.

Более того, требования к электрическому освещению установлены Правилами устройства электроустановок, утверждёнными Министром топлива и энергетики Российской Федерации 6 октября 1999 г. (глава 6.1 раздела 6), то есть оспариваемая норма фактически предусматривает ответственность за нарушение федерального законодательства, что свидетельствует о превышении полномочий субъектом Российской Федерации.

Судебная коллегия находит ошибочным позицию суда об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора о признании недействующей статьи 2.8 оспариваемого закона, предусматривающей ответственность за повреждение, разрушение элементов обустройства родников, ввиду неверного толкования норм материального права.

Водное законодательство, регулирующее водные отношения, состоит из Водного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 2, статья 4 Водного кодекса Российской Федерации).

Родники относятся к поверхностным водным объектам (пункт 5 части 2 статьи 5 названного кодекса).

Согласно пункту 2 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов водного законодательства является приоритет охраны водных объектов перед их использованием, которая представляет собой систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (пункт 17 статьи 1), следовательно, обустройство родников является элементом его охраны как водного объекта.

В силу статьи 68 этого же кодекса лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, под которым, исходя из смысла приведённой нормы, следует понимать нормативные правовые акты федерального значения, то есть Уголовный кодекс Российской Федерации и КоАП РФ.

Принимая во внимание положения статьи 76 Конституции Российской Федерации, из которой следует, что в Российской Федерации издаются федеральные законы, действующие на всей территории Российской Федерации (часть 1), а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2), Судебная коллегия приходит к выводу, что термин "законодательство Российской Федерации" применим к правовым нормам федерального уровня, действия которых распространяются на территорию всех субъектов российского государства.

Данное суждение подтверждается анализом положений статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 1 Уголовного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, в которых законодательство Российской Федерации определяется как система перечисленных кодексов и федеральных актов, регулирующих соответствующие общественные отношения.

В иных случаях, когда правовое регулирование общественных отношений осуществляется федеральными и региональными нормативными правовыми актами, используется термин "законодательство", например, как в статье 1.1 КоАП РФ, статье 5 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 2 Водного кодекса Российской Федерации, статье 3 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 3 Семейного кодекса Российской Федерации, статье 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 2 Лесного кодекса Российской Федерации.

Приведённые предписания федерального законодательства в их системном единстве позволяют сделать вывод об отсутствии у субъекта Российской Федерации полномочий устанавливать административную ответственность в сфере водных отношений.

Нельзя признать законным решение суда в части отказа в признании недействующей статьи 2.18 регионального закона об ответственности за умышленное загрязнение проезжей части улиц и дорог.

Запрет на загрязнение дорожного покрытия, полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог содержится в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (пункт 1 части 2 статьи 29) и в Правилах дорожного движения Российской Федерации, утверждённых постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 (часть 2 пункта 1.5).

Таким образом, и эта норма устанавливает ответственность в области общественных отношений, урегулированных федеральным законодательством.

Содержащееся в названной норме условие привлечения к ответственности по Закону Белгородской области, если содеянное не влечёт ответственности, предусмотренной КоАП РФ, не имеет правового значения и не может свидетельствовать о правомерности установления субъектом Российской Федерации административной ответственности в этой области общественных отношений.

Отказывая прокурору в удовлетворении требований о признании недействующей статьи 3.12 регионального закона, которой установлена ответственность за непринятие должностным лицом управляющей организации, осуществляющей управление многоквартирным домом, мер по заключению договоров на техническое обслуживание и ремонт общего имущества дома со специализированными организациями, суд первой инстанции исходил из того, что жилищное и административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, что КоАП РФ не устанавливает ответственность за такие нарушения.

Между тем судом не учтены положения статей 161 и 162 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающие, что управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме, в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации стандартами и правилами деятельности по управлению многоквартирными домами на основании договора управления многоквартирным домом, согласно которому одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива, лица, указанного в пункте 6 части 2 статьи 153 названного кодекса, либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Стандарты и порядок осуществления указанной деятельности установлены специальными правилами, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2013 г. N 416 "О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами".

Как усматривается из постановления Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 г. N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда", техническая эксплуатация жилищного фонда включает в себя управление жилищным фондом, а именно организацию эксплуатации и взаимоотношения со смежными организациями и поставщиками (пункт 1.8).

Приведённые правовые предписания в системном единстве позволяют сделать вывод о том, что любое неисполнение управляющей компанией договора управления, в том числе и непринятие мер по заключению договоров на техническое обслуживание и ремонт общего имущества дома со специализированными организациями образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного статьёй 7.22 КоАП РФ, устанавливающей ответственность должностных и юридических лиц за нарушение лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил их содержания и ремонта.

При таком положении вывод суда о праве субъекта Российской Федерации установить административную ответственность в области жилищных правоотношений, урегулированных нормами федерального законодательства, является ошибочным.

Не находит Судебная коллегия оснований согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что субъектом Российской Федерации в пределах полномочий приняты статьи 6.1.1, 6.1.2 регионального закона, предусматривающие ответственность за изготовление или хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки, а также за их незаконное приобретение.

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании оборота производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации (статья 1).

Как следует из содержания пункта 3 статьи 1 названного федерального закона, его требования не распространяются на деятельность физических лиц, производящих не в целях сбыта продукцию, содержащую этиловый спирт, то есть действующее в настоящее время федеральное законодательство не запрещает деятельность граждан, производящих не в целях сбыта продукцию, содержащую этиловый спирт.

Статья 26 этого же закона, предусматривающая ограничения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в отношении юридических лиц (организаций), осуществляющих деятельность в этой области, индивидуальных предпринимателей, занимающихся розничной продажей спиртосодержащей непищевой продукции, пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также сидра, пуаре (грушевого сидра), медовухи (медового напитка), и физических лиц, состоящих с указанными организациями и индивидуальными предпринимателями в трудовых отношениях и непосредственно осуществляющие отпуск алкогольной продукции покупателям по договорам розничной купли-продажи (продавцы), в пункте 2 содержит предписание о том, что иные ограничения могут устанавливаться только федеральным законом (пункт 2).

Пункт 3 приведённой нормы федерального закона устанавливает, что юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования названного федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции федеральный законодатель относит:

выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;

приём деклараций об объёме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществление государственного контроля за их представлением;

осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции;

внесение предложений о разработке и реализации совместных программ производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (статья 6 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции");

определение в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, иных мест, кроме оптовых и розничных рынков, вокзалов, аэропортов, где не допускается розничная продажа алкогольной продукции (статья 16 указанного федерального закона, которая также устанавливает перечень запретов в области розничной продажи и потребления (распития) алкогольной продукции).

Анализ приведённых законоположений свидетельствует о том, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также её потребления является прерогативой федерального законодателя, ему же принадлежит право определить, какие конкретно действия в названной сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения, следовательно, субъект Российской Федерации, принимая оспариваемые нормы, вышел за пределы предоставленной ему компетенции.

Установив административную ответственность за изготовление, хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки и приобретение их, региональный законодатель статьями 6.1.1 и 6.1.2 Закона Белгородской области фактически ограничил свободу действия граждан в этой сфере общественных отношений, что возможно исключительно на основании федерального закона (статья 55 Конституции Российской Федерации).

Именно такое правовое регулирование на федеральном уровне имело место до введения в действие КоАП РФ (статьи 160, 160.1, 160.2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

В связи с изложенным ссылка суда первой инстанции на возможность опережающего правового регулирования исходя из полномочий субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья является несостоятельной.

Действительно, согласно Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73), в том числе и в отношении законодательства об административной ответственности, находящегося вне сферы, определённой статьёй 1.3 КоАП Российской Федерации.

Между тем судом первой инстанции не учтено, что регулирование прав и свобод человека и гражданина составляет исключительное ведение Российской Федерации (статья 71, пункт "в" Конституции Российской

Федерации), в совместном ведении находятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 72, пункт "б" части 1), следовательно, субъекты Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, не могут посредством введения административной ответственности регулировать права и свободы гражданина в конкретных сферах общественных отношений.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора о признании недействующими положений статьи 6.21 Закона Белгородской области, предусматривающих наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц средств массовой информации и юридических лиц за размещение (распространение) объявлений об оказании сексуальных услуг, а равно объявлений, смысл которых подразумевает оказание сексуальных услуг, суд исходил из того, что несовершенство формулировок в диспозиции приведённой нормы может быть устранено её толкованием административной комиссией, являющейся полномочным коллегиальным органом по рассмотрению протокола о данном правонарушении, что прокурором в заявлении не указаны имеющие большую юридическую силу конкретные нормативные правовые акты, которым противоречит оспариваемая норма, принятая, по мнению суда, в области охраны здоровья и общественной нравственности, что относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Судебная коллегия находит данный вывод суда основанным на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами, указанными в заявлении, то есть с учётом особенностей правовой природы данной категории дел, в том числе и об оспаривании нормативных правовых актов, суд (в отличие от искового производства) вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований в целях обеспечения полноты их проверки.

Как следует из содержания приведённой региональной нормы, субъект Российской Федерации установил административную ответственность за распространение информации о предоставлении услуги независимо от места её размещения.

Статья 3 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" признаёт рекламой информацию, распространённую любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованную неопределённому кругу лиц и направленную на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке (пункт 1).

В соответствии со статьёй 4 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного закона, а также из принятых в соответствии с ним федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, законодатель Белгородской области установил административную ответственность за действия, совершённые в области общественных отношений, связанных с рекламой, которые урегулированы на федеральном уровне и которые по своей природе, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 17 июля 1995 г. "О рекламе", являются гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности и в соответствии со статьёй 2 Гражданского кодекса Российской Федерации должны регулироваться гражданским законодательством.

Гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации (пункт "о" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации), следовательно, оспариваемая норма принята с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации статьёй 1.3.1 КоАП РФ и статьёй 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

То обстоятельство, что административное правонарушение, ответственность за которое установлена статьёй 6.21 Закона Белгородской области, расположено в главе 6 данного закона - "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, общественную безопасность и нравственность", не имеет правового значения и не свидетельствует о соответствии оспариваемого предписания требованиям федерального законодательства, как и то обстоятельство, что Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 2 июля 2013 г. в первом чтении принят проект закона о дополнении статьи 13.15 КоАП РФ частью 3 об установлении ответственности за размещение в средствах массовой информации объявлений, содержащих информацию об оказании услуг сексуального характера (в настоящее время часть 3 действует в редакции Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 50-ФЗ и предусматривает ответственность за незаконное распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия), или нарушение предусмотренных федеральными законами требований к распространению такой информации, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния).

Ссылка в решении на определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 января 2011 г. N 16-Г10-59 некорректна и не подтверждает правильность суждения суда об отсутствии оснований для признания статьи 6.21 регионального закона недействующей, поскольку в названном определении предметом нормоконтроля являлась правовая норма с иной диспозицией.

Не может Судебная коллегия признать обоснованным вывод суда первой инстанции о соответствии федеральному законодательству статьи 6.23 Закона Белгородской области об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за нарушение общепринятых норм нравственности.

Региональный законодатель признал административным правонарушением совершение деяний, сопровождаемых нарушением общепринятых норм нравственности и проявлением бесстыдства (отправление естественных надобностей человека в общественных местах, подъездах жилых домов, публичное обнажение интимных участков тела, издевательство над больными, престарелыми лицами, находящимися в беспомощном состоянии (необеспечение необходимых условий жизнедеятельности (пища, уход, медицинская помощь, чистота помещения), негативное психологическое воздействие)), если это не влечёт ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в этой части, суд также исходил из ясности правового регулирования и полномочия субъекта Российской Федерации устанавливать ответственность в этой области общественных отношений.

Данное заключение судом первой инстанции сделано без учёта разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 1 постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", из которых следует, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты в соответствии с положениями статьи 1.3 КоАП РФ, определяющими предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ о предмете ведения субъектов Российской Федерации.

Содержание приведённых федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 1 статьи 1.1. КоАП РФ, определяющей состав законодательства об административных правонарушениях (названный кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях), свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, не урегулированным федеральным законом, то есть в исключительных случаях.

Между тем отдельные действия, образующие объективную сторону административного правонарушения, установленного статьёй 6.23 Закона Белгородской области об административных правонарушениях, охватываются диспозицией части 1 статьи 5.61 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме, а также части 1 статьи 20.1 об административной ответственности за нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества (мелкое хулиганство), что свидетельствует об установлении законодателем субъекта Российской Федерации административной ответственности по вопросам, урегулированным на федеральном уровне.

Более того, установление региональным нормативным правовым актом административной ответственности за нарушение общепринятых норм нравственности, не являющихся нормами права, а определяющих внутреннюю установку конкретного физического лица действовать согласно своей совести и свободной воле, противоречит статье 2.1 КоАП РФ, согласно которой одним из основных признаков административного правонарушения является противоправность. Иными словами административное правонарушение - это конкретные действия или бездействие, которые нарушают те или иные правила, установленные компетентным органом законодательной или исполнительной власти, то есть не согласующиеся с регулятивной или процессуальной нормой, и защищаемые мерами административной ответственности.

Указание в диспозиции статьи о том, что административная ответственность по региональному закону наступает в том случае, если совершение перечисленных в ней действий не влечёт ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, включение в объективную сторону данного правонарушения издевательства над больными, престарелыми лицами, находящимися в беспомощном состоянии в виде негативного психологического воздействия без раскрытия этого понятия свидетельствует о правовой неопределённости указанной нормы.

Кроме того, из содержания названной региональной нормы нельзя сделать однозначный вывод о том, кто является субъектом правонарушения в виде издевательства над больными, престарелыми лицами, находящимися в беспомощном состоянии: родственники, отдельно проживающие или проживающие вместе с потерпевшими, или посторонние лица, заключившие договор по уходу, должностные лица или сотрудники учреждений, в которых находятся потерпевшие.

Неясность содержания оспариваемой нормы является самостоятельным основанием для признания её недействующей по мотивам, указанным ранее.

Судебная коллегия считает ошибочным, основанным на неправильном толковании норм материального права вывод суда о праве субъекта Российской Федерации установить административную ответственность за получение сексуальных услуг на возмездной основе от лиц, занимающихся проституцией (статья 6.24 Закона Белгородской области).

Не ставя под сомнение правильность суждения суда первой инстанции о том, что защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, защита семьи и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Судебная коллегия полагает, что установленный Законом Белгородской области запрет на получение сексуальных услуг на возмездной основе от лиц, занимающихся проституцией, посредством формулирования состава административного правонарушения является правовым ограничением, а это прерогатива федерального законодателя, к исключительным полномочиям которого относятся и вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Закрепление регулятивных полномочий в области установления прав и свобод в качестве общефедеральной функции обусловлено вытекающими из Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 6, части 1 и 2 статьи 19) принципами равенства всех перед законом, социально-территориального равноправия, единства правового статуса человека и гражданина на всей территории, что предполагает необходимость установления в любом месте жительства Российской Федерации универсального набора субъективных юридических возможностей каждой личности и равной ответственности за одни и те же действия (бездействие).

Данная правовая позиция содержится в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. N 502-0, а также в его постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П.

Российская Федерация как демократическое федеративное правовое государство обязана обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, в том числе реализацию конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом (в том числе независимо от места жительства), являющееся одним из фундаментальных начал правового государства.

Принцип равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, независимо от места жительства закреплён в статье 1.4 КоАП РФ.

Указанное правовое предписание означает, что административная ответственность за противоправные действия (бездействие), совершение которых возможно на всей территории Российской Федерации, должна устанавливаться федеральным законодателем.

На федеральном уровне административным правонарушением в области отношений, связанных с защитой здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности, признаны занятие проституцией и получение дохода от этой деятельности иным лицом (статьи 6.11, 6.12 КоАП РФ), но не действия лиц, получающих сексуальные услуги.

Ссылка суда первой инстанции на нормы международного права, устанавливающие противоправность указанного деяния, установление уголовной ответственности за получение сексуальных услуг несовершеннолетнего в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет лицом, достигшим восемнадцатилетнего возраста, не свидетельствуют о том, что субъект Российской Федерации принял оспариваемую норму в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий.

В связи с приведёнными правовыми позициями, а также принимая во внимание то обстоятельство, что в силу положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации ни при каких обстоятельствах не вправе самостоятельно устанавливать ограничения прав и свобод, Судебная коллегия полагает невозможным в данном случае говорить о так называемом опережающем правовом регулировании, то есть о праве субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов о защите прав и свобод человека и гражданина осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до издания федерального закона.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о незаконности решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявления прокурора и необходимости его отмены с вынесением нового судебного постановления об удовлетворении требований прокурора о признании недействующими статей 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.18, 3.1, 3.2, 3.4, 3.9, 3.12, 3.17, 6.1.1, 6.1.2, 6.15, 6.21, 6.23, 6.24 Закона Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области".

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Белгородского областного суда от 26 августа 2013 г. отменить в части отказа в удовлетворении заявления прокурора Белгородской области и вынести новое решение о признании недействующими статей 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.18, 3.1, 3.2, 3.4, 3.9, 3.12, 3.17, 6.1.1, 6.1.2, 6.15, 6.21, 6.23, 6.24 Закона Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области".

В остальной части это решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.