Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 февраля 2014 г. N 16-АПГ13-10 Об отказе в признании недействующим постановления главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 г. N 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 февраля 2014 г. N 16-АПГ13-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Ерёменко Т.И.,

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Чердынцева П.В. о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению постановления главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 г. N 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" по апелляционной жалобе Чердынцева П.В. на решение Волгоградского областного суда от 29 октября 2013 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., пояснения представителя Губернатора Волгоградской области по доверенности Сучкова В.А., полагавшего апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 г. N 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" (далее - Положение), опубликованным в официальном печатном издании "Волгоградская правда", 2010 г., N 116, на территории Среднеахтубинского, Светлоярского и Ленинского муниципальных районов Волгоградской области образована особо охраняемая природная территория регионального значения - природный парк "Волго-Ахтубинская пойма".

Приложением к приведённому постановлению утверждены границы территории природного парка "Волго-Ахтубинская пойма".

Чердынцев П.В. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению данного постановления.

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что оспариваемое постановление противоречит статье 19 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьям 10, 12, 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 4, 7 Федерального закона от 24 июня 2007 г. "О государственном кадастре недвижимости", Порядку ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утверждённому приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации 19 марта 2012 г. N 69, статьям 8, 13 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" и положениям Закона Волгоградской области от 17 апреля 1998 г. N 167-ОД "Об охране окружающей среды Волго-Ахтубинской поймы".

Нарушения выразились в том, что природный парк не был поставлен на государственный кадастровый учёт, резервирование земельных участков не производилось, не издавался акт о переводе земель поселений и сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий.

Кроме того, материалы об образовании природного парка не прошли государственную экологическую экспертизу, решение об образовании такого парка принято без представления специального уполномоченного государственного органа Российской Федерации.

Оспариваемым постановлением, по мнению заявителя, нарушены его права как собственника земельных участков, входящих в территорию природного парка.

Определением Волгоградского областного суда от 29 октября 2013 г. производство по делу в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 1.4 Положения о расположении природного парка на территории Среднеахтубинского, Светлоярского и Ленинского муниципальных районов Волгоградской области в пределах границ согласно приложению прекращено ввиду наличия вступившего в законную силу решения суда от 3 июня 2013 г. об отказе в признании указанной правовой нормы недействующей.

Решением Волгоградского областного суда от 29 октября 2013 г. заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Чердынцева П.В. ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, Правительством Волгоградской области поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель территориального управления федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области и Чердынцев П.В. не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Отказывая заявителю в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о непротиворечии оспариваемых норм требованиям федерального законодательства.

При этом суд обоснованно исходил из того, что Положение принято в установленном законом порядке, содержащиеся в нём предписания согласуются с законодательством, имеющим большую юридическую силу, оно не нарушает прав заявителя, доводы которого основаны на неправильном толковании норм материального права.

В преамбуле Закона Волгоградской области от 17 апреля 1998 г. N 167-ОД "Об охране окружающей среды Волго-Ахтубинской поймы" указано: "Под Волго-Ахтубинской поймой понимается часть территории Волгоградской области, ограниченной правым берегом реки Волги, левым берегом рукава "Ахтуба" и административной границей между Волгоградской и Астраханской областями".

Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма" является природоохранным, рекреационным государственным учреждением, территория которого имеет природоохранное, рекреационное, эколого-просветительское и историко-культурное значение, как особо ценное и целостное природно-территориальное образование, отличающееся высоким природным разнообразием, наличием редких и уязвимых в существующих условиях видов растений и животных, ландшафтов, а также благоприятных условий для развития экологического туризма. Территория природного парка является особо охраняемой территорией регионального значения и находится в ведении комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации Волгоградской области (пункты 1.2, 1.3 Положения).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 г.), согласно статье 2 которого природные парки относятся к особо охраняемым территориям регионального значения, которые определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников (статья 18 Федерального закона от 14 марта 1995 г.).

Особенности правового положения природных парков установлены статьёй 20 названного Федерального закона, а статьёй 21 установлен режим особой охраны их территорий. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления (пункт 6 статьи 21 этого же Федерального закона).

Законом Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" предусмотрено, что глава администрации Волгоградской области утверждает положения об особо охраняемых природных территориях регионального значения; принимает решения об организации, реорганизации, упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения; принимает решения об установлении, изменении границ и (или) режима охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения (пункт 2 статьи 11).

На основании статьи 5.1 Закона Волгоградской области от 17 апреля 1998 г. N 167-ОД "Об охране окружающей среды Волго-Ахтубинской поймы" особенности, зонирование и режим природного парка определяются положением об этом парке, утверждаемым Губернатором Волгоградской области по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Судом первой инстанции установлено, что государственное учреждение "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма" создано постановлением главы администрации Волгоградской области от 5 июня 2000 г. N 404 на основании представления Государственного комитета по охране окружающей среды Волгоградской области от 24 сентября 1999 г. после проведения государственной экологической экспертизы, заключение которой утверждено приказом Государственного комитета по охране окружающей среды Волгоградской области от 22 мая 2000 г. Постановлением главы администрации Волгоградской области от 26 апреля 2002 г. N 339 утверждены границы указанного государственного учреждения, согласованные в установленном порядке с органами местного самоуправления.

Согласно статье 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В заключении экспертов, проводивших государственную экологическую экспертизу N 556, утверждённом приказом Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ по Волгоградской области от 17 декабря 2002 г., содержатся рекомендации к реализации проекта областной целевой программы "Сохранение природных комплексов Волго-Ахтубинской поймы, Волго-Ахтубинского природного парка", а также проекта "Границы природного парка "Волго-Ахтубинская пойма" для государственного учреждения "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма".

В заключении государственной экологической экспертизы от 8 декабря 2009 г., предметом исследования которой являлся материал "Комплексное экологическое обследование территории природного парка "Волго-Ахтубинская пойма", содержится вывод об обоснованности придания территории природного парка статуса особо охраняемой природной территории регионального значения.

Судебная коллегия по административным делам, проанализировав приведённые нормы законодательства и принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, не находит оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции о принятии главой администрации Волгоградской области оспариваемого регионального нормативного акта в пределах компетенции и в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством.

Правомерно судом отклонён довод Чердынцева П.В. об ограничении его права пользования земельными участками оспариваемым нормативным актом, которым включены принадлежащие ему земельные участки в территорию природного парка, поскольку Положение, устанавливая границы территории природного парка и определяя правовой статус природного парка, а также режим особой охраны его территории, не регулирует вопросы отнесения конкретных земельных участков к той или иной функциональной зоне.

Утверждение Чердынцева П.В. о том, что отсутствие нормативного правового акта о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, является основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, правильно признано судом несостоятельным.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, из анализа положений статьей 2, 19, 22, 26 Федерального закона от 14 марта 1995 г., статьей 49, 95 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что резервирование земельных участков для объявления их в будущем особо охраняемыми природными территориями не является обязательным условием образования природных парков, в силу чего отсутствие такого решения не свидетельствует о противоречии Положения законодательству, имеющему большую юридическую силу, тем более что оспариваемый региональный акт не регламентирует вопросы создания природного парка "Волго-Ахтубинская пойма".

Судебная коллегия находит верным суждение суда об ошибочности позиции заявителя о том, что Положение в нарушение требований действующего законодательства фактически лишает его прав собственности на земельные участки, включив их в территорию природного парка. Такая норма в оспариваемом акте отсутствует, напротив, в пункте 3.2 содержится согласующееся с положениями пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации (о правовом статусе земель особо охраняемых природных территорий) предписание о том, что территория природного парка располагается на землях различных форм собственности без изъятия у правообладателей, что согласуется с положениями пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации о правовом статусе земель особо охраняемых природных территорий.

Правильно судом первой инстанции отклонён довод заявителя о противоречии Положения земельному законодательству по тому основанию, что в территорию природного парка включены земельные участки, расположенные в населённых пунктах.

Статья 83 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая вопросы, касающиеся понятия земель населённых пунктов и понятия их границ, не исключает наличие в пределах границ населённых пунктов особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное значение.

Не имеет правового значения и не является основанием для удовлетворения заявленных требований, как справедливо отметил суд первой инстанции, то обстоятельство, что природный парк как объект недвижимости не поставлен на государственный кадастровый учёт.

Согласно статье 4 Федерального закона от 14 марта 1995 г. государственный кадастр ведётся в отношении особо охраняемых природных территорий в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий и включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Как установлено судом первой инстанции, территория природного парка "Волго-Ахтубинская пойма" внесена в государственный кадастр недвижимости на основании постановлений Администрации Волгоградской области N 339 от 26 апреля 2002 г. и N 534 от 11 июля 2003 г. (справка ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Волгоградской области от 18 февраля 2011 г.).

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, основана на неверном толковании норм материального права, следовательно, не может повлечь отмену судебного решения.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Волгоградского областного суда от 29 октября 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Чердынцева П.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ерёменко Т.И.