Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. N 31-АПГ14-1 О признании недействующей статьи 32.1 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 г. N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. N 31-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Маткина A.В., Орлова В.Н. о признании недействующими статьи 32.1 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 г. N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике", абзаца двадцатого статьи 1 в части понятия "карточка разрешения", частей 3 и 3.1 статьи 4 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике" по апелляционным жалобам Главы Чувашской Республики, Государственного Совета Чувашской Республики, Маткина А.В. и Орлова В.Н. на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 2 декабря 2013 г., которым заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Маткина А.В. и Орлова В.Н. по доверенности Беляева С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, пояснения представителя Государственного Совета Чувашской Республики по доверенности Семеновой И.В., представителя Главы Чувашской Республики по доверенности Стеколыциковой Н.Н., полагавших решение суда подлежащим отмене в части удовлетворения требований заявителей, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике" был опубликован в официальных печатных изданиях "Республика", 2003 г., N 52, "Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики", 2004 г., N 58 (далее - Закон от 29 декабря 2003 г.).

В абзаце двадцатом статьи 1 данного закона содержится понятие "карточка разрешения" как документа, удостоверяющего право перевозчика выполнять регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом по маршруту регулярных перевозок на основании договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальном (пригородном и междугородном) маршруте, заключённого с уполномоченным органом по форме, установленной уполномоченным органом.

Частью 3 статьи 4 этого же закона предусмотрено, что перевозчик осуществляет регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом на межмуниципальном (пригородном и междугородном) маршруте на основании договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, без которого перевозка пассажиров автомобильным транспортом на регулярном межмуниципальном (пригородном и междугородном) маршруте запрещается.

При выпуске автомобильного транспорта на маршрут регулярных перевозок перевозчик обязан обеспечить водителя, осуществляющего регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом на межмуниципальном (пригородном и междугородном) маршруте (далее - водитель), кроме документов, указанных в Правилах дорожного движения, копией договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом и карточкой разрешения.

Частью 3.1 приведённой статьи определено, что при выполнении регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальном (пригородном и междугородном) маршруте водитель кроме документов, указанных в Правилах дорожного движения, обязан иметь копию договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом и карточку разрешения. Осуществление водителем регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальном (пригородном и междугородном) маршруте без копии договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом и карточки разрешения запрещается.

23 июля 2003 г. принят Закон Чувашской Республики N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике", который опубликован в официальном печатном издании "Республика", 2003 г., N 30 (далее - Закон об административных правонарушениях).

Статьёй 32.1 названного закона установлена административная ответственность за осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом без заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом с уполномоченными органом исполнительной власти Чувашской Республики или органом местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения и карточки разрешения, предусмотренных Законом Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике" и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Маткин А.В. и Орлов В.Н., являющиеся индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензии на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, обратились в суд с заявлением о признании недействующими приведённых правовых предписаний региональных законов.

В обоснование заявленных требований ссылались на то, что оспариваемые нормы Закона от 29 декабря 2003 г. противоречат требованиям Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Положению о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N 280, Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112, Правилам дорожного движения, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090.

Полагали, что субъект Российской Федерации установил дополнительные ограничения лицензируемого вида предпринимательской деятельности с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации по вопросам совместного ведения.

Маткин А.В. и Орлов В.Н. просили признать недействующей статью 32.1 Закона об административных правонарушениях ввиду противоречия её положений требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку федеральным законодателем уже установлена административная ответственность в данной сфере общественных отношений, поэтому Государственный Совет Чувашской Республики превысил полномочия в области законодательства об административных правонарушениях.

Кроме того, полагали, что приведённая норма носит неопределённый характер, поскольку отсылает к непоименованным нормативным правовым актам органов местного самоуправления.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 2 декабря 2013 г. заявление удовлетворено в части.

Признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статья 32.1 Закона об административных правонарушениях.

В удовлетворении других требований отказано.

В апелляционной жалобе Маткиным А.В. и Орловым В.Н. ставится вопрос об отмене в той части, в которой им отказано в удовлетворении заявленных требований, судебного постановления как постановленного с нарушением норм материального права.

Глава Чувашской Республики, Государственный Совет Чувашской Республики в апелляционных жалобах просят решение суда первой инстанции в части, в которой удовлетворены требования заявителей, отменить ввиду неправильного применения норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы Маткина А.В. и Орлова В.Н. Главой Чувашской Республики поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления. Заявителями также представлены возражения, содержащие просьбу оставить без удовлетворения апелляционные жалобы Главы Чувашской Республики и Государственного Совета Чувашской Республики.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции Орлов В.Н., Маткин А.В. не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований в части признания недействующими абзаца двадцатого статьи 1 в части понятия "карточка разрешения", частей 3 и 3.1 статьи 4 Закона от 29 декабря 2003 г., пришёл к правильному выводу о том, что данные нормы приняты Государственным Советом Чувашской Республики в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, и положениям федерального законодательства не противоречат.

При этом суд обоснованного исходил из того, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые осуществляются ими самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 1, подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Из преамбулы Закона от 29 декабря 2013 г., а также содержания его правовых норм в их системном единстве следует, что законодатель Чувашской Республики в целях создания безопасных условий перевозок пассажиров установил правовую регламентацию в том числе прав и обязанностей лиц, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом исключительно на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах, под которыми понимаются маршруты регулярных перевозок (путь следования по расписанию от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, определённые в установленном порядке) между муниципальными районами или между городскими округами, между городским округом и муниципальным районом (абзацы восьмой и двенадцатый статьи 1).

Проанализировав содержание оспариваемых норм, суд первой инстанции сделал обоснованное суждение о том, что правовые предписания абзаца двадцатого статьи 1, частей 3 и 3.1 статьи 4 Закона от 29 декабря 2003 г. установлены по вопросу, отнесённому к ведению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что названный региональный закон, определяя комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, является актом административного законодательства, а не гражданского.

В связи с изложенным судом первой инстанции правомерно отвергнуты доводы о содержании в оспариваемых нормах дополнительного ограничения в виде необходимости заключения договора на право осуществления коммерческих перевозок и получения карточки разрешения, препятствующего заявителям осуществлять предпринимательскую деятельность в указанной сфере.

Заключение договора на осуществление пассажирских перевозок и получение карточки разрешения предусмотрено в целях отбора перевозчиков для межмуниципального маршрута, каким-либо образом предпринимательскую деятельность не ограничивают, поскольку возможность доступа к конкурсу, по результатам которого заключается договор, предоставлена всем перевозчикам, имеющим лицензию на право перевозки.

Следовательно, оспариваемое правовое регулирование направлено на обеспечение лучших условий перевозок пассажиров, что способствует удовлетворению потребностей населения в безопасных и качественных перевозках. Кроме того, наличие лицензии на регулярные перевозки пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении само по себе не означает право лицензиата на осуществление пассажирских перевозок по регулярным маршрутам, установленным органами власти или органами местного самоуправления.

Утверждение в апелляционной жалобе о неправомерном возложении обязанности на перевозчика обеспечить водителя, кроме документов, указанных в Правилах дорожного движения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, копией договора на осуществление пассажирских перевозок и карточкой разрешения, не свидетельствует о незаконности судебного постановления, поскольку Правила дорожного движения регулируют вопросы дорожного движения, а не вопросы организации транспортного обслуживания и содержат требования к водителю, а оспариваемые нормы предусматривают обязанность перевозчика обеспечить водителя документами, подтверждающими его право работать на маршруте регулярных перевозок, и направлены на упорядочение транспортного обслуживания населения на установленных маршрутах.

С учётом того, что Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" имеет иной предмет регулирования (отношения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности), является правильным вывод суда, что оспариваемые нормы Закона от 29 декабря 2003 г., регулирующего отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения, не противоречат Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Доводы апелляционной жалобы Маткина А.В. и Орлова В.Н. о противоречии оспариваемых норм положениям Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" были предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно признаны несостоятельными, им дана надлежащая правовая оценка. При этом суд правильно отметил, что федеральное законодательство не предоставляет безусловное право лицам, имеющим лицензию на осуществление регулярных перевозок пассажиров, осуществлять их на межмуниципальных маршрутах без соблюдения требований регионального законодательства, направленного на организацию и обеспечение безопасных условий перевозок пассажиров по установленным маршрутам.

Судебная коллегия не может не согласиться с позицией заявителей, изложенной в апелляционной жалобе со ссылкой на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 г. N 16-П, о праве субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения безопасности дорожного движения, в порядке конкретизации общих положений федерального законодательства о безопасности дорожного движения.

Между тем оспариваемые нормы Закона от 29 декабря 2003 г. регулируют иные правоотношения и не устанавливают дополнительные условия и запреты для осуществления предпринимательской деятельности, они регулируют вопросы, связанные с организацией перевозок пассажиров по конкретным видам маршрутов.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии в федеральном законодательстве положений о наделении органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями в сфере транспортного обслуживания на проведение регионального государственного контроля (надзора), а также о предоставлении органам местного самоуправления полномочий на проведение делегированного государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в указанных сферах правоотношений не имеет по настоящему делу правового значения и не опровергает вывод суда о соответствии оспариваемых положений законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам также не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб Главы Чувашской Республики и Государственного Совета Чувашской Республики, доводы которых являются несостоятельными ввиду неправильного толкования норм материального права.

Вывод суда первой инстанции о принятии статьи 32.1 Закона об административных правонарушениях Государственным Советом Чувашской Республики с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, является верным и основан на правильном применении и толковании норм действующего федерального законодательства.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьёй 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Приведённые нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом диспозиция статьи должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под состав административных правонарушений, установленных КоАП РФ.

Как следует из диспозиции статьи 32.1 Закона об административных правонарушениях, региональный законодатель установил административную ответственность за осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом без заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом с уполномоченным органом исполнительной власти Чувашской Республики или органом местного самоуправления и карточки разрешения, а также за совершение этих действий повторно (часть 2).

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, в силу пункта 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относятся к видам лицензируемой деятельности, требования к которой установлены федеральным законодательством.

Согласно подпункту "и" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N 280, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров является соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112.

Суд первой инстанции, проанализировав приведённые федеральные нормы, а также положения Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правил дорожного движения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, верно установил, что действующим федеральным законодательством определены правила и требования, а также ограничения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом, за несоблюдение которых установлена административная ответственность (статья 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Суд первой инстанции правомерно констатировал, что принятие субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о регулировании пассажирских перевозок не предоставляет ему право устанавливать административную ответственность за нарушения в области транспортного обслуживания населения, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.

Обоснованным является суждение суда о том, что региональный законодатель, предусматривая в статье 32.1 Закона об административных правонарушениях ответственность, фактически установил дополнительные ограничения в одной из сфер лицензионной деятельности, что противоречит федеральному законодательству и ущемляет право на осуществление предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок.

Кроме того, Судебная коллегия по административным делам находит правильным суждение суда первой инстанции о неопределённости статьи 32.1 Закона об административных правонарушениях, которая является бланкетной, предусматривает сложный способ отсылки: не к конкретному правовому акту, а к неопределённому кругу муниципальных нормативных правовых актов, что ведёт к нарушению закреплённого в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия по административным делам находит законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о признании противоречащей федеральному законодательству оспариваемой статьи, поскольку законодателем Чувашской Республики при установлении административной ответственности в сфере отношений, регулирующих деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, превышены полномочия, предоставленные федеральным законодательством в области правового регулирования административной ответственности.

Довод апелляционной жалобы Главы Чувашской Республики о том, что оспариваемая норма предусматривает административную ответственность за неисполнение требований статьи 4 Закона от 29 декабря 2003 г. является несостоятельным, поскольку в диспозиции статьи 32.1 Закона об административных правонарушениях речь идёт о любых регулярных пассажирских перевозок, а не о перевозках на межмуниципальном маршруте, как это предусмотрено в приведённой правовой норме.

Ссылка Государственного Совета Чувашской Республики на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 марта 2009 г. N 18-Г09-3, принятое по другим требованиям, некорректна и не предусмотрена гражданским процессуальным законодательством в качестве основания для отмены судебного постановления.

Апелляционные жалобы не содержат доводов, опровергающих выводы суда, и не могут повлечь отмену судебного постановления.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 2 декабря 2013 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Главы Чувашской Республики, Государственного Совета Чувашской Республики, Маткина А.В. и Орлова В.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.