Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. N 78-АПГ14-3 Об оспаривании статей 29 и 44 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. N 78-АПГ14-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Б. Хаменкова,

судей Е.В. Горчаковой и В.И. Анишиной

при секретаре Д.Г. Акулове

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Муравьева М.A. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 ноября 2013 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими статей 29 и 44 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Муравьева М.А. и его представителя Макарова Э.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Законодательного Собрания и губернатора Санкт-Петербурга Лыжовой Н.А., Полуниной М.А. и Леусенко Ю.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

12 мая 2010 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 31 мая 2010 года губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон), первоначальный текст которого опубликован 14 июня 2010 года в изданиях "Петербургский дневник", N 22 и "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга".

Согласно статье 29 Закона размещение, хранение материалов, сырья, продукции, товаров, тары, механизмов, оборудования вне установленных мест, за исключением административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Статьей 44 Закона установлена административная ответственность в виде предупреждения или штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей за реализацию товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли (на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, не включенных в схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденные в порядке, установленном правительством Санкт-Петербурга, за исключением мест размещения нестационарных торговых объектов, размещенных до утверждения схем размещения в соответствии с адресной программой размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка, адресной программой размещения объектов мелкорозничной торговли, используемых для реализации периодической печатной продукции, при наличии действующих договоров аренды таких мест.

Муравьев М.А. обратился в суд с заявлением о признании приведённых норм недействующими, ссылаясь на то, что статья 29 Закона не содержит конкретных признаков административного правонарушения и является неопределенной, а административная ответственность, предусмотренная статьёй 44 Закона, установлена в нарушение требований статей 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вне пределов ведения субъекта Российской Федерации.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 19 ноября 2013 года заявление Муравьева М.А. оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Муравьев М.А. просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Аналогичные положения содержатся также и в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 названного Федерального закона).

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. N 65 "О свободе торговли" установлено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю в местах, отведенных органами исполнительной власти.

Из анализа приведенных выше правовых положений следует, что установление ответственности за торговлю в местах, не установленных органами государственной власти и органами местного самоуправления для этих целей, в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе заявителю в признании недействующей статьи 44 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" следует признать законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм материального права и не могут служить поводом к отмене решения суда в указанной части.

В то же время, оставляя без удовлетворения заявление Муравьева М.А. о признании недействующей статьи 29 Закона, суд ошибочно исходил из того, что в данном случае оспариваемой нормой установлена административная ответственность за совершение правонарушений в области благоустройства, то есть по предмету, находящемуся в ведении Санкт-Петербурга, и никакой неясности, неопределенности или двусмысленности она не содержит.

Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда по следующим основаниям.

Как следует из содержания статьи 29 Закона, ею предусмотрена административная ответственность за те правонарушения, ответственность за которые не установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Именно такое правовое регулирование вносит неопределенность и неясность в вопрос о том, за какие действия то или иное лицо может быть привлечено к ответственности по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, за какие - по статье 29 оспариваемого Закона.

Буквальное толкование данной нормы позволяет считать, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность, в том числе и за нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, поскольку для этого достаточно того, чтобы такая ответственность не была установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем подобное правовое регулирование прямо противоречит положениям статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, отнесено к ведению Российской Федерации.

Суд оставил без внимания то, что федеральный законодатель, наделяя субъекты Российской Федерации правом принятия норм об административной ответственности за нарушение регионального законодательства, установил ограничения такого регулирования пределами действия не только Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и федерального отраслевого законодательства, которым установлены объективные критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Доводы суда о том, что статьёй 29 Закона административная ответственность установлена за нарушение правил благоустройства территории города, то есть по вопросу, отнесенному к ведению Санкт-Петербурга, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Следуя содержанию оспариваемой нормы, размещение, хранение материалов, сырья, продукции, товаров, тары, механизмов, оборудования вне установленных мест можно рассматривать не только в качестве захламления территории, но и как нарушение правил их складирования при осуществлении, например, торговой деятельности, организации и содержании строительных площадок и т.д.

Более того, и в том случае, если бы указания на нарушения правил благоустройства имели место в оспариваемой норме, последняя не отвечала бы принципу определённости, ясности и недвусмысленности, поскольку правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода (благоустройство и сохранность придомовых территорий жилищного и нежилого фондов, их объектов и элементов и т.д.) и направленности (экологической, санитарной, технической и т.д.) могут быть установлены, в том числе нормативными правовыми актами Российской Федерации, за нарушение которых в силу статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть предусмотрена административная ответственность субъектом Российской Федерации (например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда СНиПы, СанПиНы и др.).

Так, статьей 5 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование отнесено к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с пунктом 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок. При этом государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации и включает в себя разработку (пересмотр), утверждение, введение в действие и опубликование санитарных правил.

В силу пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.

Санитарные правила "СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР, заместителем Министра здравоохранения СССР от 5 августа 1988 г. N 4690-88, запрещают складировать тару и запасы товаров у киосков, палаток, павильонов мелкорозничной торговли и магазинов, а также использовать для складирования прилегающие к ним территории.

Кроме этого, вопросы размещения (складирования), хранения материалов, сырья, продукции, товаров, тары, механизмов, оборудования вне установленных мест урегулированы также Сводом правил по проектированию и строительству, утверждённым постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 8 января 2003 года N 2, Положением. Охрана труда при складировании материалов, утверждённым Департаментом экономики машиностроения Министерства экономики Российской Федерации 25 февраля 1998 года, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нарушение которых может охватываться, в частности, таким составом административного правонарушения, как использование земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (статья 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Положением. Охрана труда при складировании материалов" имеется в виду "Положением об охране труда при складировании материалов"

В этой связи считать, что субъектом Российской Федерации установлена административная ответственность за нарушение правил, не установленных федеральным законодательством, не представляется возможным.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе в признании недействующей статьи 29 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" является незаконным и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 ноября 2013 года в части отказа в удовлетворении требований Муравьева М.А. о признании недействующей статьи 29 Закона отменить, принять по делу новое решение, которым заявление Муравьева М.А. в указанной части удовлетворить, признать недействующей и не подлежащей применению статью 29 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" с момента вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Муравьева М.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Е.В. Горчакова

В.И. Анишина