Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 марта 2014 г. N 29-АПГ14-1 Об отказе в признании недействующим постановления Правительства Пензенской области от 1 июля 2013 г. N 457-пП "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 марта 2014 г. N 29-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Анишиной В.И.,

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокофьева В.А., Старцева О.Н. о признании недействующим постановления Правительства Пензенской области от 1 июля 2013 г. N 457-пП "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а" по апелляционной жалобе Прокофьева В.А., Старцева О.Н. на решение Пензенского областного суда от 22 ноября 2013 г., которым отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Старцева О.Н., Прокофьева В.А. по доверенности Илюшиной О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, пояснения представителя Управления культуры и архива Пензенской области и Правительства Пензенской области по доверенности Муштакова - Лентовского С.Е. и представителя Правительства Пензенской области по доверенности Бойко М.Д., полагавших решение суда оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Пензенской области от 1 июля 2013 г. N 457-пП (далее - Постановление N 457-пП), опубликованным в официальном печатном издании "Пензенские губернские ведомости", 2013 г., N 78, утверждены в отношении объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а:

- границы зон охраны (графические материалы) и их описание (подпункт 1.1 пункта 1);

- режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, указанных в подпункте 1.1 пункта 1 данного постановления (подпункт 1.2 пункта 1).

Установлены зоны с особыми условиями использования территорий объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а (далее - Объект культурного наследия) (пункт 2).

Прокофьев В.А. и Старцев О.Н., являясь собственниками расположенного в границах зон охраны Объекта культурного наследия земельного участка, предоставленного для строительства шестиэтажного жилого дома, обратились в суд с заявлением о признании указанного постановления недействующим со дня принятия.

В обоснование требований заявители ссылались на то, что оспариваемый акт принят в целях обеспечения сохранности Объекта культурного наследия, но при этом существенным образом ограничивает их права как собственников по пользованию земельным участком, попавшим в охранную зону и зону регулирования застройки, в связи с чем нарушен баланс государственного (общественного) и частного (индивидуального) интереса, поскольку при установлении (определении) границы охранной зоны в неё включили неоправданно значительные по площади территории.

По мнению Прокофьева В.А. и Старцева О.Н., Правительство Пензенской области, принимая Постановление N 457-пП, нарушило положения статьи 55 Конституции Российской Федерации и статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Заявители указывали, что понесли материальные затраты по освоению земельного участка под строительство, которое в связи с принятием обжалуемого постановления становится затруднительным.

Решением Пензенского областного суда от 22 ноября 2013 г. в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Прокофьева В.А. и Старцева О.Н. ставится вопрос об отмене судебного постановления, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, Правительством Пензенской области, Управлением культуры и архива Пензенской области поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции Прокофьев В.А., Старцев О.Н. не явились, направив для участия в апелляционной инстанции своего представителя.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление принято Правительством Пензенской области в пределах предоставленной федеральным законодателем компетенции, в установленном законом порядке, положениям федерального законодательства не противоречит и не нарушает права заявителей по владению, пользованию и распоряжению земельным участком.

При этом суд обоснованного исходил из того, что охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Пунктами 7, 8 статьи 2 Закона Пензенской области от 22 декабря 2005 г. N 934-ЗПО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Пензенской области" определено, что утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия) федерального, регионального и местного (муниципального) значения, утверждение режимов использования земель, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, а также градостроительных регламентов на территории данных зон входит в компетенцию Правительства Пензенской области.

Принимая во внимание указанные выше нормы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с заключением суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление принято Правительством Пензенской области в пределах компетенции.

Судебная коллегия по административным делам считает законным и обоснованным вывод суда о том, что Постановление N 457-пП требованиям федерального законодательства не противоречит.

Так, при рассмотрении настоящего дела установлено, что Объект культурного наследия, паспорт и учётная карточка на который составлены в сентябре 1986 года, принят на государственную охрану как памятник истории и культуры местного значения решением исполнительного комитета Пензенского областного Совета народных депутатов от 28 сентября 1987 г. N 417, отнесён к объектам культурного наследия регионального значения, включённым в единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Из свидетельства о государственной регистрации права собственности следует, что земельный участок, расположенный в г. Пензе по ул. Спасо-Преображенской, 6а, общей площадью 4354 кв.м, находится в собственности местной православной религиозной организации Подворье Свято-Тихвинского Керенского мужского монастыря - Преображенская Церковь города Пензы Пензенской Епархии Русской Православной Церкви, с которой заключено охранное обязательство собственника объекта культурного наследия религиозного значения.

В соответствии с описанием зон охраны земельный участок, принадлежащий заявителям, находится в границах охранной зоны и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности Объекта культурного наследия, в отношении которых установлены особые режимы использования земель и градостроительные регламенты, предусматривающие ряд ограничений по использованию таких земельных участков.

Разрешая требования заявителей, суд первой инстанции обоснованно руководствовался положениями Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), который является специальным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Из содержания статей 6, 33-39 указанного Федерального закона следует, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных в том числе на предотвращение разрушения объектов культурного наследия, причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

Установление в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории зон его охраны (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зона охраняемого природного ландшафта) относится к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ), на основании которого утверждаются границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия регионального значения в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 названной статьи).

Законом Пензенской области от 22 декабря 2005 г. N 934-ЗПО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Пензенской области" определено, что уполномоченный орган исполнительной власти Пензенской области в установленном Правительством Российской Федерации порядке организует разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (статья 10).

Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Пензенской области в области сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия на территории Пензенской области является Управление культуры и архива Пензенской области (пункты 1, 1.3 Положения об Управлении культуры и архива Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 30 января 2012 г. N 45-пП).

В силу пункта 4 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, закреплено, что на сопряжённой с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков (пункта 3 приведённого Положения).

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, проект зон охраны разработан в 2013 году по инициативе Управления культуры и архива Пензенской области обществом с ограниченной ответственностью "Архитектурная мастерская Л.М. Ходоса", имеющим лицензию на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Суд первой инстанции, изучив проект, являющийся результатом исследовательской работы по объекту историко-культурного наследия и определению способов его охраны и содержащий все необходимые материалы по его обоснованию, в том числе историко-культурное исследование территории объекта, её анализ, аннотированный список выявленных объектов культурного наследия, сделал правильный вывод о соответствии проекта требованиям пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315.

Кроме того, как обоснованно обратил внимание суд первой инстанции, при разработке проекта проанализированы композиционные связи исследуемого объекта и его визуальное восприятие с основных видовых точек и смотровых площадок. Одной из важнейших характеристик Объекта культурного наследия, которую необходимо сохранить, является видимость объекта с открытых пространств территорий общего пользования. Охрана видимости объекта должна регулироваться за счёт установления специальных охранных зон с высотным регламентом - ограничением по высоте для всех видов нового строительства и реконструкции существующих зданий, а также сохранением основных коридоров видимости объекта.

Правомерно суд сослался на положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, которая была проведена в целях определения соответствия проекта требованиям государственной охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569.

Заключение экспертов, проводивших экспертизу, содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 постановления Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта зон охраны требованиям государственной охраны объекта культурного наследия. Заключение оформлено в виде акта, подписано экспертами, утверждено руководителем экспертной организации, заверено печатью, как это предусмотрено действующим законодательством.

При таком положении Судебная коллегия по административным делам соглашается с выводом суда о том, что нарушений порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы, требований, предъявляемых к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, а также других положений, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, не установлено.

Суд первой инстанции, установив, что все выявленные при согласовании проекта замечания были учтены и устранены, что проект зон охраны и положительное заключение экспертов прошли необходимые согласования в Управлении культуры и архива Пензенской области, по результатам которых был подготовлен проект оспариваемого нормативного правового акта, правильно указал, что Постановление N 457-пП требований федерального законодательства не нарушает.

Суд обоснованно признал несостоятельными доводы заявителей о нарушении оспариваемым постановлением их прав как собственников по пользованию земельным участком, попавшим в охранную зону и зону регулирования застройки, поскольку граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным Кодексом Российской Федерации, федеральными законами (пункт 1 статьи 43 названного кодекса).

При этом суд правомерно исходил из того, что в силу положений статей 42 и 56 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием способами, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Между тем положения статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, содержащей понятия каждой зоны охраны объекта культурного наследия, предусматривают ограничения для свободного усмотрения собственников при использовании принадлежащих им земельных участков, входящих в одну из зон охраны.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно уклонился от оценки представленного Прокофьевым В.А. и Старцевым О.Н. проекта зон охраны, разработанного обществом с ограниченной ответственностью "Георесурс-КБ", в котором установлены иные, отличные от определённых Постановлением N 457-пП, границы зон охраны, не может служить основанием для отмены судебного постановления, так как фактически сводится к выяснению вопроса о возможности установления зон охраны Объекта культурного наследия без включения в эти зоны принадлежащего заявителям земельного участка.

Как справедливо указал суд первой инстанции, из разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащегося в пункте 19 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд не правомочен давать оценку либо изменять нормативный правовой акт по мотивам целесообразности, поскольку, данное полномочие не отнесено к компетенции суда, а относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Несостоятельна ссылка в жалобе на лишение судом заявителей возможности доказать правильность своей позиции ввиду необоснованного отказа в удовлетворении ходатайства о назначении по делу судебной историко-культурной экспертизы для разрешения вопроса о соответствии требованиям государственной охраны объектов культурного наследия представленной ими научно-проектной документации границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон Объекта культурного наследия.

У суда первой инстанции, сделавшего правильный вывод в рамках абстрактного нормоконтроля о соответствии Постановления N 457-пП имеющему большую юридическую силу законодательству, то есть о законности установления границ зон охраны, режима использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон Объекта культурного наследия согласно проекту, разработанному обществом с ограниченной ответственностью "Архитектурная мастерская Л.М. Ходоса", отсутствовали правовые основания для проверки возможности установления названных границ по варианту, предлагаемому заявителями.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд фактически не рассмотрел требования Прокофьева В.А. и Старцева О.Н., опровергаются материалами дела и содержанием судебного постановления, в котором суд первой инстанции дал надлежащую и полную оценку всем доводам заявителей, требования которых направлены на изменение границ зон охраны Объекта культурного наследия, а данное обстоятельство не входит в круг обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела в порядке судебного нормоконтроля.

Поскольку выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оценёнными судом первой инстанции по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение, а апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, Судебная коллегия по административным делам оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления не находит.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Пензенского областного суда от 22 ноября 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокофьева В.А., Старцева О.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Е.В. Горчакова

В.И. Анишина