Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2014 г. N 58-АПГ14-2 Решение о признании частично не действующим Положения о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, утв. постановлением Правительства Хабаровского края от 7 июня 2013 г. N 153-пр и приложения к Положению, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2014 г. N 58-АПГ14-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.В.,

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 17 декабря 2013 года, которым удовлетворено заявление прокурора Хабаровского края о признании недействующими отдельных норм Положения о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 7 июня 2013 г. N 153-пр и приложения к Положению о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Правительства Хабаровского края Заливина С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшего решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

7 июня 2013 г. правительством Хабаровского края принято постановление N 153-пр "О предоставлении субсидий из краевого бюджета в 2013 году Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры" (далее - Постановление), которое было размещено на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, 11 июня 2013 г., и опубликовано в издании "Собрание законодательства Хабаровского края" 12 июля 2013 г., N 6.

Пунктом 1 Постановления утверждено Положение о предоставлении субсидий из краевого бюджета Хабаровским региональным (краевым) отделениям профессиональных творческих союзов, осуществляющим деятельность в области культуры (далее - Положение).

Абзацем 4 пункта 7 Положения определено, что комиссия проводит отбор в зависимости от суммы набранных баллов и принимает решение о предоставлении субсидии, если претендент набрал не менее 15 баллов.

Контроль за целевым использованием субсидий осуществляет Министерство (пункт 12 Положения).

В приложении к указанному Положению приведена форма оценочного листа, включающего в себя критерии оценки, в частности наличие у претендентов на получение субсидии ресурсов, необходимых для реализации содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов (пункт 1); территориальный охват проведения содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов в Хабаровском крае (пункт 5).

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими абзаца 4 пункта 7 в части слов "и принимает решение о предоставлении субсидии" и пункта 12 Положения, а также пунктов 1 и 5 приложения к Положению, ссылаясь на то, что абзац 4 пункта 7 в части противоречит пункту 4 статьи 1, статьям 2 и 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 4 Устава Хабаровского края; пункт 12 Положения не соответствует требованиям статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации; пункты 1 и 5 приложения к Положению не отвечают требованиям ясности и определенности правовой нормы, содержат ряд коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Решением Хабаровского краевого суда от 17 декабря 2013 года заявление прокурора Хабаровского края удовлетворено.

В апелляционной жалобе правительство Хабаровского края просит решение отменить, производство по делу прекратить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В силу пунктов 1 и 4 статьи 17 названного Федерального закона в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Пунктом 4.3 статьи 4 Устава Хабаровского края установлено, что в Хабаровском крае устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Хабаровского края - Правительством Хабаровского края (далее - Правительство края), возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Хабаровского края - Губернатором Хабаровского края (далее - Губернатор края).

Согласно Структуре органов исполнительной власти хабаровского края, утвержденной распоряжением губернатора Хабаровского края от 18 февраля 2011 г. N 89-р, в неё входят Правительство Хабаровского края, Министерства Хабаровского края, иные органы исполнительной власти Хабаровского края (инспекции, комитеты, управления, представительство Правительства Хабаровского края при Правительстве Российской Федерации).

Разрешая дело, суд, проанализировав приведенное законодательство, пришел к правильному выводу о признании недействующим абзаца 4 пункта 7 в части слов "и принимает решение о предоставлении субсидии".

Вывод суда мотивирован тем, что абзац 4 пункта 7 в оспариваемой части устанавливает нормативное правовое регулирование в соответствии, с которым конкурсная комиссия, не входя в систему органов власти края, наделяется полномочиями по принятию решений, носящих обязательный характер для министерства культуры Хабаровского края, являющегося, в том числе главным распорядителем средств краевого бюджета, по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к компетенции органов исполнительной власти края как субъекта Российской Федерации. Ссылка представителя Правительства Хабаровского края на неправильное толкование судом нормы не может быть принята Судебной коллегией, поскольку буквальное содержание оспариваемой нормы не позволяет придать ей смысл, предполагающий принятие комиссией решения об одобрении заявки.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о признании недействующим пункта 12 Положения, которым установлено, что контроль за целевым использованием субсидий осуществляет министерство культуры Хабаровского края.

Статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации урегулирован вопрос предоставления субсидий (кроме субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность) некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями.

Так, пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Указанный порядок должен содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.

Удовлетворяя заявление прокурора о признании недействующим пункта 12 Порядка, суд исходил из того, что данная норма не содержит всех необходимых положений об объеме контрольных полномочий соответствующих органов, поскольку предписывает главному распорядителю бюджетных средств проверять лишь соблюдение целей использования предоставленной субсидии.

Между тем, как правильно указал суд, частичное воспроизведение федеральных положений приводит к иному правовому регулированию на региональном уровне, не обеспечивает надлежащих правовых гарантий контроля за расходованием бюджетных средств, в частности, при предоставлении субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными(муниципальными) учреждениями, что не допускается федеральным законом.

Рассматривая заявление прокурора в части признания недействующими пунктов 1 и 5 приложения к Положению, в которых установлено, что оценка заявки претендента на получение субсидии проводится, в том числе, по критериям наличия ресурсов, необходимых для реализации содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов, а также территориальному охвату проведения содержащихся в заявке мероприятий культурных программ и проектов в Хабаровском крае, суд пришел к выводу о том, что содержание названных критериев в самом Положении не раскрывается, а нормативное регулирование пунктов 1 и 5 оценочного листа не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, в связи с чем заявление прокурора удовлетворил. Так, по мнению суда, из содержания пункта 1 оценочного листа неясно, о каких ресурсах идет речь (материальных, кадровых, творческих или иных), необходимо их наличие в совокупности либо в единственном числе, неясен механизм оценки данного показателя, поскольку Положение не содержит перечня документов, подтверждающих наличие у претендента данных ресурсов.

Положения пункта 5 оценочного листа не позволяют однозначно определить, что подразумевается под территориальным охватом проведения содержащихся в заявке мероприятий - площадь, задействованная претендентом при проведении творческих мероприятий, количество муниципальных образований, охваченных при проведении мероприятий либо их площадь, проведение мероприятий в труднодоступных территориях края, либо иные обстоятельства.

Неопределенность положений, на которых должны основываться критерии оценки, не позволяет членам конкурсной комиссии объективно оценить претендентов на получение субсидии и нарушает право претендентов на равный доступ к получению бюджетных средств.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку оспариваемые положения не соответствуют требованиям формальной определённости, пункты 1 и 5 приложения к Положению обоснованно признаны судом недействующими.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 17 декабря 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишина В.И.

Борисова Л.В.