Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 апреля 2014 г. N 77-АПГ14-1 Решение суда об отказе в признании недействующими пунктов 1, 2 части 1 статьи 5 Закона Липецкой области от 29 декабря 2012 г. N 118-ОЗ "О регулировании вопросов, связанных с оборотом алкогольной продукции на территории Липецкой области" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 апреля 2014 г. N 77-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Хаменкова В.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Журавлевой Е.A. и Суминой Н.В. о признании недействующими пунктов 1, 2 части 1 статьи 5 Закона Липецкой области от 29 декабря 2012 г. N 118-ОЗ "О регулировании вопросов, связанных с оборотом алкогольной продукции на территории Липецкой области" по апелляционной жалобе Журавлевой Е.А. и Суминой Н.В. на решение Липецкого областного суда от 16 января 2014 г., которым отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Журавлевой Е.А. и Суминой Н.В. адвоката Харламовой А.В., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя Липецкого областного Совета депутатов по доверенности Орловой Е.В., представителя администрации Липецкой области по доверенности Савчук Н.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

частью 1 статьи 5 Закона Липецкой области от 29 декабря 2012 г. N 118-ОЗ "О регулировании вопросов, связанных с оборотом алкогольной продукции на территории Липецкой области" (далее - Закон Липецкой области N 118-ОЗ), опубликованного в официальном печатном издании "Липецкая газета", 2013 г., N 4, установлен запрет на розничную продажу алкогольной продукции:

- в предприятиях розничной торговли, расположенных в нежилых помещениях многоквартирного жилого дома, вход для покупателей в которые организован со стороны двора и (или) торца данного жилого дома (пункт 1);

- в предприятиях общественного питания, расположенных в нестационарных торговых объектах (пункт 2).

Журавлева Е.А. и Сумина Н.В., являющиеся индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по оказанию услуг общественного питания в нестационарных торговых объектах и розничную торговлю в нежилом помещении многоквартирного жилого дом, вход для покупателей в который организован с торца жилого дома, обратились в суд с заявлением о признании недействующими и противоречащими федеральному законодательству приведённых выше положений.

В обоснование заявленных требований заявители ссылались на то, что субъект Российской Федерации в оспариваемых нормах установил не дополнительные, а иные ограничения в области розничной продажи алкогольной продукции, в связи с чем вышел за пределы предоставленных полномочий.

Кроме того, Журавлева Е.А. и Сумина Н.В. считают, что оспариваемые положения нарушают их права в сфере предпринимательской деятельности, так как в нарушение требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" ставят в неравное положение с другими хозяйствующими субъектами.

Решением Липецкого областного суда от 16 января 2014 г. в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Журавлевой Е.А. и Суминой Н.В. ставится вопрос об отмене судебного постановления, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы Липецким областным Советом депутатов, администрацией Липецкой области поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции Журавалева Е.А. и Сумина Н.В. не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, пришёл к правильному выводу об отсутствии оснований для признания недействующими оспариваемых норм регионального закона.

При этом суд обоснованного руководствовался Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ), который устанавливает правовые основы в названной сфере общественных отношений, а также определяет цели государственного регулирования: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечение безопасности перечисленной продукции, нужд потребителей в ней, контроль за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.

Законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из названного федерального закона и иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 3).

В статье 16 Федерального закона N 171-ФЗ, устанавливающей особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции, содержится прямое предписание о праве органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции (абзац второй пункта 5).

Приведённые законоположения подтверждают правильность вывода суда первой инстанции, проанализировавшего нормы регионального законодательства, о том, что Закон Липецкой области N 118-ОЗ принят в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Липецкой области в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, во исполнение предписаний Федерального закона N 171-ФЗ.

Правомерным является заключение суда о соответствии оспариваемых правовых предписаний положениям федерального законодательства, а также о несостоятельности позиции заявителей.

Довод апелляционной жалобы о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, предусматривая запрет на розничную продажу алкогольной продукции в предприятиях розничной торговли, расположенных в нежилых помещениях многоквартирного жилого дома, вход для покупателей в которые организован со стороны двора и (или) торца данного жилого дома, вышел за пределы предоставленных полномочий, так как фактически установил требования к торговым объектам, не может повлечь отмену решения суда, как основанный на неверном толковании норм материального права.

Действительно, согласно предписаниям федерального законодательства к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится установление требований к производственным, складским помещениям и стационарным торговым объектам, используемым для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (абзац двадцать третий статьи 5, абзац пятый пункта 6 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ).

Между тем в оспариваемой норме регионального закона (пункт 1 части 1 статьи 5) содержится не требование (обязательное предписание) к торговому объекту, а дополнительное ограничение условий (обстоятельств, от которых зависит наступление конкретного события) продажи алкогольной продукции, если предприятие розничной торговли расположено в нежилом помещении многоквартирного жилого дома.

Ссылки в апелляционной жалобе на Строительные нормы и правила Российской Федерации, утверждённые постановлением Госстроя Российской Федерации от 23 июня 2003 г. N 109, не могут быть приняты во внимание, поскольку содержащиеся в них предписания распространяются на проектирование и строительство вновь строящихся и реконструируемых многоквартирных жилых зданий высотой до 75 м, общежитий квартирного типа, а также жилых помещений, входящих в состав помещений зданий другого функционального назначения (пункт 1.1 СНиПа 31-01-2003. Здания жилые многоквартирные).

Не является основанием для отмены решения суда отсутствие в нём правовой оценки утверждению о противоречии пункта 2 части 1 Закона Липецкой области N 118-ОЗ правовым предписаниям, содержащимся в абзаце десятом пункта 2 и абзаце четвёртом пункта 6 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ, ввиду ошибочности мнения заявителей о том, что региональный законодатель, запретив розничную продажу алкогольной продукции в предприятиях общественного питания, расположенных в нестационарных торговых объектах, отменил правовое регулирование, установленное федеральным законодателем в приведенных нормах.

Нельзя не согласиться с доводами заявителей о том, что статья 16 Федерального закона N 171-ФЗ, устанавливая в пункте 2 прямой запрет на розничную продажу алкогольной продукции в нестационарных торговых объектах (абзац седьмой) и предписывая в пункте 6 для организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, иметь для таких целей в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде стационарные торговые объекты и складские помещения (абзац третий), одновременно содержит указание, согласно которому перечисленные требования не распространяются на розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемую индивидуальными предпринимателями, при оказании этими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания (абзац десятый пункта 2 и абзац четвёртый пункта 6).

Вместе с тем приведённые законоположения подлежат применению в системном единстве с предписаниями, содержащимися в абзаце втором пункта 5 статьи 16 поименованного федерального закона, о праве органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Анализ содержания статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ, которая определяет права организаций и индивидуальных предпринимателей в области розничной продажи алкогольной продукции (пункт 1), перечисляет места, в которых не допускается розничная продажа, а также устанавливает перечень документов, необходимых для такой продажи (пункт 2), устанавливает запреты в потреблении (распитии) алкогольной продукции (пункт 3), предусматривает ограничения розничной продажи алкогольной продукции по времени, требования к субъектам такой торговли (пункт 6), свидетельствует о том, что федеральный законодатель к розничной торговли алкогольной продукции предъявляет особые требования, предоставляя широкие полномочия в этой сфере органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 5).

Такое правовое регулирование определяется в том числе и Концепцией реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 2128-р, которая направлена на снижение объёмов потребления населением алкогольной продукции, в том числе слабоалкогольных напитков, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, предусматривает в качестве принципа государственного регулирования в названной сфере обеспечение приоритетности защиты жизни и здоровья граждан по отношению к экономическим интересам участников алкогольного рынка, а также определяет снижение доступности алкогольной продукции путём ограничения её розничной продажи по месту и времени как одну из мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации.

Именно после принятия названной концепции статья 16 Федерального закона N 171-ФЗ, предусматривающая в пункте 3.1 право субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения только времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 218-ФЗ изложена в редакции, закрепляющей более широкие полномочия субъектов Российской Федерации.

Сопоставительный анализ абзаца второго пункта 5 названной статьи федерального закона о праве субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции и абзаца третьего этого же пункта, предусматривающего полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать требования к минимальному размеру оплаченного уставного капитала для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), свидетельствует о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать любые дополнительные, то есть не предусмотренные статьёй 16 Федерального закона N 171-ФЗ, ограничения времени, условий и мест розничной торговли, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, следовательно, и в таком месте, как предприятие общественного питания, расположенное в нестационарном торговом объекте, поскольку федеральный законодатель по названным вопросам (в отличие от требований к уставному капиталу) никаких ограничений для субъекта Российской Федерации не предусмотрел.

Таким образом, оспариваемый пункт 2 части 1 статьи 5 Закона Липецкой области не противоречит положениям статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ, не запрещающим реализовывать алкогольную продукцию в предприятиях общественного питания, расположенных в нестационарных торговых объектах.

Обращение в апелляционной жалобе к статье 26 Федерального закона N 171-ФЗ, согласно которой наряду с ограничениями, предусмотренными названным законом в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, иные ограничения, в том числе ограничения, касающиеся поставок этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляемых на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только федеральным законом, не ставит под сомнение вывод суда первой инстанции о том, что Липецкий областной Совет депутатов, устанавливая в пунктах 1, 2 части 1 статьи 5 регионального закона дополнительные ограничения условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, действовал в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации федеральным законодателем.

В связи с приведёнными позициями довод жалобы о несоответствии обстоятельствам дела вывода суда первой инстанции о том, что оспариваемые нормы регионального нормативного правового акта не нарушают права заявителей, не может повлечь отмену по существу правильного решения суда.

Ссылка на определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. N 74-АПГ12-19 и от 5 декабря 2012 г. N 77-АПГ12-2, принятые по другим требованиям, некорректна и не предусмотрена гражданским процессуальным законодательством в качестве основания для отмены судебного постановления.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, оснований для её удовлетворения и отмены решения суда Судебная коллегия по административным делам не находит.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Липецкого областного суда от 16 января 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Журавлевой Е.А. и Суминой Н.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Хаменкова В.Б.