Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 апреля 2014 г. N 37-АПГ14-1 Оставляя без изменения решение областного суда, апелляционное представление и апелляционную жалобу - без удовлетворения, суд исходил из доказанности нарушения порядка принятия оспариваемого постановления и несоблюдения порядка отнесения жилого дома к памятникам истории и культуры

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 апреля 2014 г. N 37-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению участвовавшего в деле прокурора прокуратуры Орловской области и апелляционной жалобе Орловского областного Совета народных депутатов на решение Орловского областного суда от 20 декабря 2013 года, которым удовлетворено заявление ООО "РегионИнвест": признано недействующим постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 27 февраля 2001 года N 32/598-ОС "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области" в части включения жилого дома N 1, расположенного по адресу: г. Орел, ул. Гостиная, в Список вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории (Заводский район, пункт 2 Списка), с момента вступления решения в законную силу.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителей Орловского областного Совета народных депутатов Макеева Ю.Н. и Косыгиной Ю.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы Совета, представителя ООО "РегионИнвест" Лискина И.И., генерального директора ООО "РегионИнвест" Говоркова Е.А., возражавших против доводов апелляционной жалобы и апелляционного представления, заключение прокурора прокуратуры Орловской области Слюнина В.В., поддержавшего доводы апелляционного представления и полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

27 февраля 2001 года Орловским областным Советом народных депутатов принято постановление N 32/598-ОС "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области", пунктом 1 которого на государственную охрану местной категории приняты памятники истории и культуры согласно Списку вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории, в том числе жилой дом N 1 по ул. Гостиной в г. Орле (Заводский район, пункт 2 Списка).

ООО "РегионИнвест", являясь собственником дома N 1 по ул. Гостиной в г. Орле, обратилось в Орловский областной суд с заявлением о признании недействующим названного постановления в части включения в список вновь выявленных памятников истории и культуры жилого дома N 1 по ул. Гостиной г. Орла (Заводский район, пункт 2 Списка), полагая, что оно противоречит статьям 17, 18, 21, 28, 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российской Федерации", статьям 18, 33, 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", пункту 13 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, пунктам 12, 15, 16, 18, 19, 34 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203.

В обоснование заявления общество указало, что оспариваемый нормативный правовой акт принят без согласования с Министерством культуры России, как было предусмотрено действовавшим в тот период времени законодательством; дом включен в Список при отсутствии документов, подтверждающих его культурную и историческую ценность (заключения экспертизы, паспорта, учетной карточки) и нормативного правового акта по установлению зон охраны памятника.

Решением Орловского областного суда от 20 декабря 2013 года заявление ООО "РегионИнвест" удовлетворено.

В апелляционном представлении участвовавшего в деле прокурора прокуратуры Орловской области и апелляционной жалобе Орловского областного Совета народных депутатов ставится вопрос об отмене указанного решения как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления ООО "РегионИнвест".

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно пункту 1 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-Ф3 к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 и применяемым постольку, поскольку они не противоречат названному Федеральному закону.

На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", статья 17 которого предусматривала, что в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения.

Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производилось Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР (статья 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года).

Разрешая заявление, суд пришел к выводу о том, что решение об отнесении жилого дома N 1 по ул. Гостиной в г. Орле к памятникам истории и культуры местного значения не было согласовано с Министерством культуры РСФСР.

Суд установил, что согласование с Министерством культуры РСФСР решения об отнесении указанного дома к памятникам местного значения отсутствует в документальных фондах Министерства культуры РФ, Управления культуры и архивного дела Орловской области, Государственного архива РФ, Российского государственного архива литературы и искусства, Государственного архива Орловской области, Государственного института искусствознания, Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия им Д.С. Лихачева.

При таких данных следует признать правильным вывод суда о нарушении порядка принятия оспариваемого постановления.

По мнению Судебной коллегии, суд обоснованно не признал подтверждением согласования письмо Федерального агентства по культуре и кинематографии от 15 июня 2006 года, подготовленное на основании заключения секции государственного учета культурного наследия и экономико-правового обеспечения Научно-методического совета по охране и сохранению культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации при Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ (на него ссылались заинтересованные лица), поскольку установил, что заключение было подготовлено не в целях принятия решения об отнесении жилого дома N 1 по ул. Гостиной в г. Орле к памятникам истории и культуры.

Статьей 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" определено, что памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры регистрируются государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18 Положения).

Порядок государственного учета памятников истории и культуры установлен Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203.

В частности, государственный учет памятников истории и культуры включает в себя выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).

Пункт 12 Инструкции предусматривает, что при получении сведений об обнаружении объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций. Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

Согласно пункту 15 Инструкции на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.

Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16 Инструкции).

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункты 20 и 21 Инструкции).

Из материалов дела следует, что на момент принятия оспариваемого постановления функции по организации и выполнению работ по выявлению, обследованию и научному документированию памятников истории и культуры, а также по разработке, согласованию и утверждению в установленном порядке списков памятников были возложены на государственное учреждение Орловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры", которое было ликвидировано без правопреемства распоряжением председателя Коллегии администрации Орловской области от 12 мая 2004 года N 113-р.

Представитель Управления культуры и архивного дела Орловской области Моисеев Д.А. в судебном заседании пояснил, что в актах приема-передачи документов государственного учреждения Орловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры" отсутствовали документы относительно недвижимого памятника истории и культуры - дома N 1 по ул. Гостиной в г. Орле.

В процессе рассмотрения дела судом не установлено наличия учетных документов или их копий, а также заключений экспертиз в отношении названного дома в документальных фондах Министерства культуры РФ, Управления культуры и архивного дела Орловской области, Государственного архива РФ, Российского государственного архива литературы и искусства, Государственного архива Орловской области, Государственного института искусствознания, Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия имени Д.С. Лихачева.

Учтя изложенное, дав оценку свидетельским показаниям Ливцова В.А., являвшегося в 2001 году председателем Орловского отделения Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, копиям паспорта на дом N 1 по ул. Гостиной в г. Орле, датированным 2005 и 2008 годами, копии учетной карточки на дом, составленной в 2008 году, паспорту объекта культурного наследия в отношении названного дома, составленному в 2013 году, искусствоведческой справке от сентября 2013 года, суд пришел к выводу о том, что они не свидетельствуют о правомерности отнесения дома к памятникам истории и культуры, поскольку не подтверждают проведения экспертизы в отношении дома на момент принятия оспариваемого постановления.

Что касается ссылки на Положение о заповедной зоне города Орла (историко-культурном заповедном месте), утвержденное постановлением Орловского областного Совета народных депутатов от 19 марта 1999 года N 11/172-ОС (утратило силу 15 марта 2002 года), в подтверждение согласования с Министерством культуры РСФСР решения об отнесении дома к памятникам истории и культуры и статуса дома как памятника истории и культуры, то она не признана подтверждающей названные обстоятельства, поскольку на периоды направления проекта Положения для согласования в Министерство культуры РФ и его принятия не имелось данных о выявлении по ул. Гостиной, дом N 1 г. Орла объекта недвижимости, представляющего историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Кроме того, суд, оценив письмо Министерства культуры РФ от 2 февраля 1999 года N 109-36-14, направленное в Орловский областной Совет народных депутатов по результатам рассмотрения Положения о заповедной зоне города Орла (историко-культурном заповедном месте), пришел к выводу о том, что из содержания письма не следует согласования решения об отнесении дома к памятникам местного значения, в письме указано на недостаточность Положения для охраны памятников истории и культуры и необходимость выполнения проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Орла.

Поскольку суду не представлено достаточных и достоверных доказательств, свидетельствующих о правомерности принятия на государственную охрану дома N 1 по ул. Гостиной г. Орла, Судебная коллегия находит правильным вывод суда о несоблюдении порядка отнесения названного дома к памятникам истории и культуры, предусмотренного Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, и наличии в связи с этим основания для признания оспариваемого постановления Орловского областного Совета народных депутатов недействующим в части включения дома N 1 по ул. Гостиной г. Орла в Список вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории (Заводский район, пункт 2 Списка).

Полагая, что выводы суда основаны на законе и материалах дела, Судебная коллегия не усматривает оснований к отмене решения суда. Доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы таковыми основаниями явиться не могут, поскольку основаны на тех же обстоятельствах, которые являлись предметом проверки суда и получили его оценку, признанную правильной Судебной коллегией. Несогласие с оценкой доказательств согласно статье 330 Гражданского процессуального кодекса РФ не является основанием к отмене решения суда в апелляционном порядке. Доводов, опровергающих выводы суда, апелляционная жалоба не содержит.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Орловского областного суда от 20 декабря 2013 года оставить без изменения, апелляционное представление участвовавшего в деле прокурора прокуратуры Орловской области и апелляционную жалобу Орловского областного Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.