Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 мая 2014 г. N 55-АПГ14-5 Решение о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу решения суда частей 6, 7, 8, 9 статьи 64 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 мая 2014 г. N 55-АПГ14-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Ерёменко Т.И.,

судей Калининой Л.A. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Акулове А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 23 января 2014 года о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу решения суда частей 6, 7, 8, 9 статьи 64 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 3 июня 2013 года).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Смирнов Б.Г., являющийся индивидуальным предпринимателем, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (на основании лицензии от 27 августа 2000 года N АСС-19-1438), обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими частей 6, 7, 8, 9 статьи 64 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 3 июня 2013 года), изложенных в следующей редакции:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте настоящего документа пропущена часть текста

В обоснование требований заявитель сослался на нарушение его прав в области предпринимательской деятельности, связанной с пассажирскими перевозками.

В частности, указал на то, что оспариваемые положения приняты с превышением нормотворческих полномочий законодательного органа, государственной власти субъекта Российской Федерации и поэтому не могут быть законной основой для привлечения к административной ответственности.

Представители Верховного Совета Республики Хакасия Иващенко В.В. и Чустеева И.А., возражая против удовлетворения заявленных требований, настаивали на том, что административная ответственность введена за нарушение правил, установленных органами местного самоуправления, что не противоречит статье 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 23 января 2014 года заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Верховный Совет Республики Хакасия просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение, которым заявленные требования прокурора удовлетворить в полном объёме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Смирновым Б.Г. и старшим помощником прокурора Республики Хакасии по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Васильевой Е.В. представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Основаниями для отмены решения в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, изучив материалы дела, полагает доводы апелляционной жалобы не подлежащими удовлетворению.

Исходя из характера и предмета спора, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 251-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающими особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, справедливо пришёл к выводу о несоответствии федеральному законодательству частей 6, 7, 8, 9 статьи 64 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (с изменениями от 3 июня 2013 года).

Выводы суда согласуются с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежащими применению по настоящему делу, из системного анализа положений которых следует, что федеральный законодатель, включая в систему законодательства об административных правонарушениях законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ) и наделяя в связи с этим субъект Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности (статья 1.3.1 КоАП РФ), одновременно реализацию предоставленных региональному законодателю полномочий поставил в прямую зависимость от положений статьи 1.3 КоАП РФ, устанавливающих исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, определяющих пределы и границы нормотворческой деятельности не только Российской Федерации, но и субъекта Российской Федерации.

В частности, подпункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ прямо гласит, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, по мысли федерального законодателя, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Основу для такого вывода даёт и правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только законы субъектов Российской Федерации, принятые с учётом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции от 9 февраля 2012 года).

Доводы представителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, изложенные в апелляционной жалобе и сводящиеся к тому, что решение суда постановлено без учёта положений подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которыми полномочия по решению вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не могут изменить правовую судьбу обжалуемого решения суда первой инстанции, поскольку полномочия в этой сфере этим федеральным законом не разграничиваются.

Вопросы в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, регулируются федеральным отраслевым законодательством, а именно федеральными законами от 10 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (в редакции от 25 ноября 2013 года), от 8 ноября 2007 года "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (в редакции от 28 июля 2012 года), от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 2 июля 2013 года), Правилами дорожного движения, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090 (в редакции от 10 апреля 2013 года), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112 (в редакции от 26 ноября 2013 года).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "в редакции от 10 апреля 2013 года" имеется в виду "в редакции от 4 октября 2013 года"

Так, предписания статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" прямо указывают на то, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Обращают на себя внимание и Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утверждённые Правительством Российской Федерации.

По общему правилу, перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещённом правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписание времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров. Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечёт административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, к ведению Российской Федерации относит такие государственные полномочия, как регулирование основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Более того, этим федеральным законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6, 20, 23).

Административная ответственность за нарушение правил дорожной безопасности, в том числе и за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, перевозки людей, предусмотрена главой 12 КоАП РФ.

Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.

Статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе, для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В соответствии с указанным федеральным законом деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), отнесена к лицензируемым видам деятельности (подпункт 24 части 1 статьи 12); одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 3); Правительство Российской Федерации утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (от 30 октября 2006 года N 637), согласно пункту 4 которого установлены лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров.

Подпункт "б" пункта 4 Положения к числу лицензионных требований и условий относит выполнение требований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта, требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, т.е. определяет круг нормативных актов, которые могут устанавливать лицензионные требования и условия в области перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

В силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" на лицензиата возложена обязанность по соблюдению требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (п. 4 Положения).

Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечёт за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьёй 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Объект и объективная сторона оспариваемых заявителем юридических составов со всей очевидностью указывают на то, что во всех рассматриваемых случаях законодателем субъекта административная ответственность установлена за несоблюдение правил, требований, обязанностей, стандартов в области организации пассажирских перевозок и транспортного обслуживания, регламентированных приведённым выше федеральным законодательством.

Наличие нормативного правового акта органа местного самоуправления, в развитие которого региональный законодатель установил административную ответственность, как видно, имея организационную направленность, касается вопросов в области дорожной деятельности и дорожной безопасности, основы которых регламентированы вышеприведённым законодательством, а значит, оспариваемая норма подлежит применению в системном единстве не только с региональными правилами, но и с данными федеральными законами.

Таким образом, выводы суда о противоречии оспариваемых положений федеральному законодательству согласуются с нормами материального права, регулирующего спорное правоотношение, а потому у Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации нет оснований для отмены такого решения.

Иное означало бы не только превышение органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня прав граждан при привлечении их к административной ответственности, предусмотренных статьями 1.3, 1.3.1, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 4.1 - 4.7 КоАП РФ, в силу которых лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на законном основании и в порядке, установленном законом; никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением

осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом, что бесспорно предполагает установление административной ответственности с соблюдением принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 199, 251-253, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 23 января 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующий

Ерёменко Т.И.

Судьи

Калинина Л.A.

Ксенофонтова О.А.