Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июня 2014 г. N 5-АПГ14-7 Об оспаривании постановления Правительства Москвы от 21 мая 2013 г. N 321-ПП "Об утверждении проекта планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - площади Тверской Заставы для осуществления строительства транспортной развязки, паркинга и реконструкции путепровода"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июня 2014 г. N 5-АПГ14-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.А., Борисовой Л.В.,

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела дело по апелляционной жалобе Тартаковской И.Э. на решение Московского городского суда от 16 декабря 2013 года об отказе в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части постановления Правительства Москвы от 21 мая 2013 года N 321-ПП "Об утверждении проекта планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - площади Тверской Заставы для осуществления строительства транспортной развязки, паркинга и реконструкции путепровода".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения Тартаковской И.Э. и её представителя по доверенности Курасова В.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Правительства Москвы и Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы Шаровой Е.А., Васиной К.А., Валяева О.И. и Крестмейна М.Г., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 мая 2013 года Правительством Москвы издано постановление N 321-ПП "Об утверждении проекта планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - площади Тверской Заставы для осуществления строительства транспортной развязки, паркинга и реконструкции путепровода", которое подписано Мэром Москвы и опубликовано 28 мая 2013 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 5, том 1, 28 мая 2013 года и на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru 28 мая 2013 года.

Пунктом 1 названного постановления утверждён проект планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - площади Тверской Заставы для осуществления строительства транспортной развязки, паркинга и реконструкции путепровода согласно приложению 1 к постановлению. Пунктом 2 установлены границы территории объекта природного комплекса N 174 Северного административного округа города Москвы "Бульвар по Ленинградскому проспекту", исключены из его состава участки территории общей площадью 0,80 га согласно приложению 2 к постановлению. Пунктом 3 в состав природных и озеленённых территорий Северного административного округа города Москвы включены участки территории общей площадью 0,82 га, образован новый объект природного комплекса N 106а "Бульвар между домами 9 и 17 по ул. Смольная" и установлены его границы согласно приложению 3 к постановлению. Пунктом 4 внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 19 января 1999 года N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий": раздел "Северный АО" приложения 1 к постановлению дополнен пунктом 106а в редакции согласно приложению 4 к постановлению (4.1); пункт 174 раздела "Северный АО" приложения 1 к постановлению изложен в редакции согласно приложению 4 к постановлению (4.2).

Тартаковская И.Э., уточнив свои требования, обратилась в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия указанного постановления Правительства Москвы в части, касающейся строительства эстакады через Смоленско-Октябрьский диаметр Московской железной дороги (пункты 2, 3, 4 постановления, второй дефис части "1. Пояснительная записка" Предложений по реконструкции, пункты 6.2, 10 части "2. Основные планировочные характеристики проекта планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети", пункт 2 части "3. Перечень зон планируемого размещения объектов капитального строительства" приложения 1, 2, 3, 4 к постановлению).

Заявление мотивировано тем, что строительство эстакады в 20-25 метрах от окон квартиры заявителя на уровне 2-3 этажа нарушает её права на благоприятную среду жизнедеятельности и не соответствует требованиям пункта 11.6 Свода правил "СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 820. Разработчиком проекта не были учтены предложения жителей района, высказанные на публичных слушаниях, об исключении эстакады из проекта планировки или удалении её от жилой застройки. В утверждённом проекте планировки сохранилось 4 полосы движения, а длина эстакады увеличилась с 503 метров до 728. Разработка проекта планировки, по мнению заявителя, была произведена неуполномоченным лицом - ОАО "Мосинжпроект". При процедуре проектирования линейного объекта допущены нарушения пункта 1 части 6 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В нарушение требований части 2 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение Москомархитектуры о подготовке документации по планировке линейного объекта не было опубликовано. Более того, по мнению заявителя, у Москомархитектуры отсутствуют полномочия на принятие подобных решений.

В судебном заседании заявитель Тартаковская И.Э. и её представитель по доверенности Курасов В.В. заявленные требования поддержали, просили суд вынести частное определение в адрес Правительства Москвы.

Представители Правительства Москвы Кречетова А.Т., Ханова И.С., Васина К.А. с требованиями заявителя не согласились, считали что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, не противоречит федеральному закону и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав заявителя не нарушает.

Решением Московского городского суда от 16 декабря 2013 года заявление Тартаковской И.Э. оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Тартаковская И.Э. просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Москвы, прокурором города Москвы представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований для отмены решения в апелляционном порядке.

Выводы суда подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном постановлении.

Как следует из наименования и содержания оспариваемого правового акта, предмет его регулирования составляют общественные отношения в области градостроительной деятельности.

По мысли федерального законодателя, градостроительная деятельность

- деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, значения объектов местного значения. Устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункты 1, 2, 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Включение федеральным законодателем законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области градостроительной деятельности (части 1 и 2 статьи 3) и наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по подготовке и утверждению документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, утверждению документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом, а также утверждению региональных нормативов градостроительного проектирования (статья 7) не предполагают произвольного осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, которым установлены обязательные к исполнению всеми субъектами градостроительных отношений требования, предъявляемые к документам территориального планирования (статьи 9-29), градостроительному зонированию (статьи 30-40), планировке территории (статьи 41-46), архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства (статьи 47-55), а также ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

В силу статей 41, 42 и 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по её обоснованию. Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов регионального значения. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов, осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учётом границ объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий. Документация по планировке территории утверждается соответствующим высшим исполнительным органом государственной власти в течение 14 дней со дня поступления указанной документации, подлежит опубликованию в порядке, установленном для нормативных правовых актов, и размещению информации на официальном сайте в сети "интернет". Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается Градостроительным кодексом Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Проведение публичных слушаний по проектам планировки территорий, включая проекты планировки территорий, предусматривающие размещение линейных объектов, в районах, поселениях города Москвы, на территориях которых разработаны указанные проекты, или по решению городской комиссии во всех или отдельных административных округах или районах, поселениях города Москвы, включая административные округа, районы и поселения, на территориях которых разработаны указанные проекты, либо в целом по городу Москве предусмотрены подпунктом 4 части 1 статьи 68 Градостроительного кодекса Москвы.

Из доказательств по делу следует, что Правительство Москвы, утверждая проект планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - площади Тверской Заставы для осуществления строительства транспортной развязки, паркинга и реконструкции путепровода, действовало правомерно, принципов законодательства о градостроительной деятельности не нарушило. Проект разработан на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, с учётом экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, в том числе с учётом мнения граждан.

Судом установлено, что участок линейного объекта улично-дорожной сети - площадь Тверской Заставы является объектом регионального значения, финансируемым из средств бюджета города Москвы;

проекту планировки участка линейного объекта улично-дорожной сети - площади Тверской Заставы для осуществления строительства транспортной развязки, паркинга и реконструкции путепровода предшествовало утверждение Законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 Генерального плана города Москвы, а также принятие постановления Правительства Москвы от 2 сентября 2011 года N 408-ПП "О государственной программе города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг." и постановления Правительства Москвы от 16 февраля 2012 года N 56-ПП "Об адресной инвестиционной программе города Москвы на 2012-2014 гг.", которыми и была фактически запланирована реконструкция и строительство названных транспортных сооружений;

подготовка документации по планировке участка линейного объекта, произведена с учётом границы объектов культурного наследия (памятник А.М. Горькому, 1951 года), границ зон с особыми условиями использования территорий (зона охраняемого культурного слоя N 001), особенностей залегания коммуникаций на данном участке. Более того, оспариваемым постановлением предусмотрены компенсационные мероприятия, направленные на сохранение баланса объектов природных комплексов Северного административного округа города Москвы;

проект планировки участка линейного объекта согласован с заинтересованными органами исполнительной власти;

до утверждения проекта в целях доведения до населения информации о содержании проекта были организованы публичные слушания с демонстрацией материалов проекта планировки участка линейного объекта. По результатам публичных слушаний данный проект был откорректирован. Из протокола заседания Градостроительно-земельной комиссии города Москвы от 28 марта 2013 года N 10 весьма ясно и определённо следует, что при утверждении оспоренного проекта принимались во внимание замечания и предложения не только совета депутатов муниципального собрания ВМО "Беговое" города Москвы, ГУП "Московский метрополитен", но и отражённые в протоколах публичных слушаний. По результатам публичных слушаний длина эстакады была сокращена на 93,21 метра. Планом зон планируемого размещения объектов капитального строительства, увеличено расстояние от края эстакады до жилых домов. Первоначально это расстояние составляло 19,77-24,0. После корректировки проекта планировки линейного объекта улично-дорожной сети - площади Тверской Заставы для осуществления строительства транспортной развязки, паркинга и реконструкции путепровода 22,0-27,1. Заключения по результатам публичных слушаний утверждены заместителями председателей окружных комиссий при Правительстве Москвы по вопросам градостроительства, землепользования и застройки в Центральном и Северном административных округах города Москвы.

Обращает на себя внимание и тот факт, что оспариваемые нормы не содержат предписаний, отменяющих обязанность органов власти субъекта Российской Федерации обеспечить доступ к проекту данного постановления и материалам по обоснованию этого проекта в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации. А имеющиеся в материалах дела копии страниц официального сайта Москомархитектуры свидетельствуют о размещении этих материалов в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности в городе Москве таких.

Очевидно, что при таком положении у суда нет оснований для выводов о нарушении оспариваемым правовым регулированием права граждан на информацию, как это утверждает Тартаковская И.Э.

В апелляционной жалобе заявитель настаивает на том, что оспариваемые положения противоречат пункту 11.6 Свода правил "СПиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 820 (далее - Свод правил), в соответствии с которым расстояние от края основной проезжей части магистральных дорог до линии регулирования жилой застройки следует принимать не менее 50 м, а при условии применения шумозащитных устройств, обеспечивающих требования СП 51.13330, - не менее 25 м.

Эти доводы не могут повлиять на правовую судьбу обжалуемого судебного постановления.

Судом правильно отмечено в решении, что выделяемые Сводом правил в составе улично-дорожной сети улицы и дороги магистрального и местного значения, а также главные улицы имеют разные юридические характеристики. Магистральные дороги и магистральные улицы не являются тождественными категориями. Нормативное предписание содержащееся в пункте 11.6 Свода правил, применяется при проектировании и строительстве магистральных дорог. Между тем согласно Генеральному плану города Москвы, утверждённому Законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 (книга N 3 Карты, схемы территориального планирования города Москвы), размещение на территории города магистральных дорог не предусмотрено. Ямская улица и Ленинградский проспект являются магистральными улицами центра общегородского значения I класса, улицы Грузинский вал и Лесная - магистральными улицами центра общегородского значения II класса, улица Бутырский вал, 1-я и 2-я Брестские улицы - магистральными улицами районного значения. Проектируемая транспортная развязка является транспортной развязкой II класса.

В связи с изложенным, руководствуясь статьями 193, 199, 251-253, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 16 декабря 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тартаковской И.Э. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Борисова Л.В.