Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июня 2014 г. N 35-АПГ14-1 Решение о признании недействующей ст. 50.1 Закона Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июня 2014 г. N 35-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Хаменкова В.Б., при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Масловой Н.Ю. о признании недействующей ст. 50.1 Закона Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" (в редакции Закона Тверской области от 9 марта 2011 г. N 16-ЗО) по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Тверской области, губернатора Тверской области, министерства транспорта Тверской области на решение Тверского областного суда от 28 февраля 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Тверской области Качуриной Н.Д., представителя губернатора Тверской области Вуйминой И.М., представителя министерства транспорта Тверской области Новожиловой А.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

индивидуальный предприниматель Маслова Н.Ю., имеющая лицензию на право осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, обратилась в суд с заявлением о признании недействующей ст. 50.1 Закона Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" (в редакции Закона Тверской области от 9 марта 2011 г. N 16-ЗО) (далее - Закон Тверской области) по тем основаниям, что данная норма противоречит актам большей юридической силы и препятствует заниматься указанными перевозками. Заявитель постановлением министра транспорта Тверской области от 15 января 2013 г. привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 50.1 Закона Тверской области, и сведения о ней внесены в реестр недобросовестных перевозчиков.

Тверским областным судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого просят Законодательное Собрание Тверской области, губернатор Тверской области и министерство транспорта Тверской области, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права и норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Вопросы административного законодательства отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2 и 5 ст. 76).

Предметы ведения и полномочия в области законодательства об административных правонарушениях разграничены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в названной сфере отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

В силу ст. 1.3.1 КоАП РФ субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путём принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Подпунктом 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Статьёй 2.1 КоАП РФ определено, что административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое в том числе законами субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых в том числе законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Исходя из положений ст. 2.1 КоАП РФ правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.

Приведённым требованиям федерального законодательства не соответствует ст. 50.1 Закона Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" (с последующими изменениями и дополнениями), которая гласит:

"1. Перевозка пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам перевозок Тверской области без оформления договора на организацию перевозки, предусмотренного законом Тверской области, -

влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до трёхсот тысяч рублей.

2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, -

влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере четырёх тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.".

Из содержания рассматриваемой нормы следует, что в самом законе, устанавливающем административную ответственность за перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам перевозок Тверской области без оформления договора на организацию такой перевозки, не определено материальное основание указанной ответственности. Юридическая конструкция статьи предоставляет административный простор в правоприменительной практике, позволяет по усмотрению государственных органов и их должностных лиц ставить вопрос о привлечении к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам перевозок Тверской области без договора с уполномоченным органом власти.

Неопределённость законодательного регулирования ведёт к нарушению закреплённого в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях.

Согласно разъяснению в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку ст. 50.1 Закона Тверской области не соответствует требованиям федерального законодательства (КоАП РФ), имеющего большую юридическую силу, и не отвечает критерию правовой определённости, суд имел основания для признания этой нормы недействующей.

Не имеют правового значения для разрешения данного спора и не влекут отмену судебного акта ссылки в апелляционных жалобах на то, что органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно решать вопросы транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении, осуществлять в указанной сфере региональный государственный контроль и что в целях реализации данного полномочия принят Закон Тверской области от 12 октября 2010 г. N 75-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Тверской области", в ст. 7 которого установлены требования к перевозчику, осуществляющему перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам перевозок. Одним из таких требований названо заключение договора с уполномоченным органом власти на организацию перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок. В соответствии со ст. 9 указанного акта основанием осуществления перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок является договор на организацию перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок, заключаемый по итогам проведения конкурса, если иное не предусмотрено названным законом. За нарушение приведённых требований закона области и была введена административная ответственность по ст. 50.1 оспариваемого заявителем нормативного правового акта.

Действительно, подп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закреплено, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые осуществляются ими самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации. Исходя из этого законодательный орган Тверской области не только вправе, но и обязан регламентировать общественные отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории области. Такое регулирование допускает возможность отбора перевозчиков на основании конкурса с последующим заключением договора на выполнение перевозок по межмуниципальным маршрутам, разработанным и введённым уполномоченным органом субъекта Российской Федерации, и это не является ограничением права на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку возможность доступа к конкурсу, по результатам которого заключается договор, предоставлена всем перевозчикам, имеющим лицензию на право перевозки.

Однако изложенное не отменяет того требования, что установление административной ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации должно производиться в системе действующего законодательства, что не было обеспечено при принятии ст. 50.1 Закона Тверской области.

Удовлетворяя заявление Масловой Н.Ю., суд ошибочно указал в решении, что оспариваемый административный состав охватывается ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку названная федеральная норма предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

Также ошибочными являются иные выводы суда, связанные с толкованием норм материального права, подлежащего применению к спорному правоотношению.

Однако эти выводы не привели к вынесению судом неправильного решения по делу и в связи с этим не могут служить основанием для отмены судебного постановления.

В соответствии со ст. 98 ГПК РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы.

В связи с тем, что Закон Тверской области признан недействующим, суд имел основания для взыскания с законодательного органа судебных расходов, понесённых заявителем по данному делу.

Довод о том, что государственный орган от уплаты государственной пошлины освобождён, не влечёт отмену судебного решения. Названный государственный орган оплату госпошлины по данному делу не производил.

В силу изложенного и руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тверского областного суда от 28 февраля 2014 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Тверской области, губернатора Тверской области и министерства транспорта Тверской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Хаменков В.Б.