Приложение N 2. Основные положения, используемые при разработке системы управления рисками на алкогольном рынке

Приложение N 2
к приказу Федеральной службы
по регулированию алкогольного рынка
от 11 июля 2014 г. N 212

Основные положения, используемые при разработке системы управления рисками на алкогольном рынке

Обоснование необходимости разработки Системы управления рисками на алкогольном рынке

В 2013 году деятельность в сфере производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляли 345 организаций, что на 2 организации больше, чем в 2012 году (343 организации), в том числе:

68 - в сфере производства, хранения и поставок произведенного этилового спирта (94,4% к 2012 году - 72 организации);

265 - в сфере производства, хранения и поставок произведенной алкогольной продукции (98,9% к 2012 году - 268 организаций).

В 2013 году производство этилового спирта ректификованного из пищевого сырья сократилось на 4,5% и составило 46,2 млн. дкл против 48,4 млн. дкл в 2012 году.

Объем производства алкогольной продукции (без учета пива и пивных напитков) за 2013 год снизился на 7,9% и составил 1 086,3 млн. дкл против 1 178,5 млн. дкл в 2012 году. Падение производства в 2013 году по сравнению с предыдущим годом по водке составило 12,4% (соответственно 85,7 млн. и 97,8 млн. дкл).

Объем розничной продажи алкогольной продукции (без учета пива и пивных напитков) в 2013 году сократился на 0,7% и составил 1 328,0 млн. дкл против 1 331,7 млн. дкл в 2012 году. Розничные продажи водки в 2013 году сократились на 8,6% и составили 119,0 млн. дкл против 130,1 млн. дкл в 2012 году.

В 2013 году объемы розничных продаж алкогольной продукции превысили объемы производства на 241,7 млн. дкл, в 2012 году - на 153,2 млн. дкл.

Объемы розничных продаж водки в 2013 году превысили объемы производства на 33,3 млн. дкл, в 2012 году - 32,4 млн. дкл.

В I квартале 2014 года превышение объемов розничных продаж над объемами производства имеет тенденцию к увеличению.

Так, объемы розничных продаж алкогольной продукции в указанный период превысили объемы производства на 103,4 млн. дкл, в тот же период 2013 года - на 83,7 млн. дкл.

Объемы розничных продаж водки в I квартале 2014 года превысили объемы производства на 17,1 млн. дкл, в тот же период 2013 года - 15,8 млн. дкл.

Значительное превышение объемов розничных продаж алкогольной продукции над объемами ее производства свидетельствует о наличии нелегального (безакцизного) производства алкогольной продукции.

Рост объемов нелегальной алкогольной продукции является следствием ряда факторов, в том числе повышения ставок акцизов, динамика роста которых определена Правительством Российской Федерации.

При этом рост ставок акцизов превысил динамику роста средней по Российской Федерации заработной платы. Так, с 2011 года ставка акциза на крепкую алкогольную продукцию выросла в 2,2 раза при росте средней заработной платы в 1,4 раза.

В результате роста акцизов значительно выросла цена (в том числе минимальная) на алкогольную продукцию, что привело к сокращению спроса на легальную продукцию, которое, в свою очередь, повлекло снижение производства такой продукции и, как следствие, увеличение спроса на дешевую нелегальную продукцию.

Сфера производства и оборота алкогольной продукции во всех странах мира представляет собой поле для потенциальных посягательств отдельных граждан на незаконное обогащение. При этом такие граждане могут выступать в роли как физических, так и юридических лиц.

Потенциальная возможность реализации незаконных интересов названных субъектов имеет объективную и субъективную стороны.

К объективной стороне следует отнести несовершенство сложившейся в настоящее время системы общественных отношений и связей, порождающей множественные противоречия между действиями органов государственной власти Российской Федерации всех уровней, деятельностью участников алкогольного рынка и поведением потребителей продукции, а именно:

1) недостатки государственного администрирования, в том числе регулирующего воздействия (отсутствие, недостаточность, избыточность), как в части нормативно-правового регулирования, так и в отношении контрольной, надзорной и разрешительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации;

2) непосредственное производство безакцизной и некачественной продукции, в том числе с использованием поддельных брендов и федеральных специальных и акцизных марок;

3) неразвитость общественного контроля как системообразующего института гражданского общества.

Субъективную сторону проблемы составляет низкий уровень общественного сознания отдельных граждан и должностных лиц, которые идут на совершение противоправных действий, таких как формирование целых преступных группировок и сообществ.

Эти граждане и должностные лица, как правило, имеют:

1) ценностную установку на незаконное личное обогащение;

2) ограниченный уровень социальных установок, образования и культуры, что формирует маргинальное поведение у некоторых граждан (стереотипные модели потребления дешевых, суррогатных заменителей алкоголя).

Отдельная категория должностных лиц, поведение которых формирует субъективную сторону проблемы, кроме тяги к стяжательству и коррупционным проявлениям, характеризуется халатностью, бездействием и нежеланием совершенствовать свой профессиональный уровень.

Посягательства отдельных граждан на незаконное обогащение при реализации своих экономических интересов, находящихся в сфере производства и оборота алкогольной продукции, создают потенциальную угрозу не только ее легальному производству и обороту, но и деятельности участников социально-экономических отношений в целом, а также способствуют:

1) снижению качества жизни и социального статуса граждан, в том числе:

а) увеличению количества случаев отравлений незаконно реализуемой продукцией;

б) повышению заболеваемости, снижению иммунного порога и, как следствие, снижению производительности труда и повышению социальных расходов на лечение и профилактику хронических заболеваний граждан;

в) повышению уровня смертности населения из-за употребления низкокачественных алкогольных напитков;

г) увеличению смертности и заболеваемости у новорожденных детей группы риска, развитию у этой категории новорожденных детей хронических болезней;

д) росту правового нигилизма, негативной оценки действительности, подрыву значимости общечеловеческих и государственных ценностей в сознании граждан;

2) отрицательному влиянию на деятельность бизнес-сообщества на алкогольном рынке, в том числе:

а) разрушению конкурентной среды;

б) нарушению патентных, авторских и смежных прав;

в) нанесению прямого и косвенного (упущенная выгода) ущерба легальным производителям, в том числе посредством развития в отрасли тенденций упрощения и нарушения технологий производства, использования дешевого сырья и полуфабрикатов в ущерб качеству и безопасности производимой продукции;

3) негативному влиянию на основные институты государственного устройства, то есть на право как систему общеобязательных формально-определенных норм поведения, охраняемых государством, и в целом на экономическое устройство страны, в том числе:

а) нанесению экономического ущерба государству в виде сокращения налогооблагаемой базы, неуплаты налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации;

б) существованию незаконной экономической деятельности как внеправового института и сокращению занятости населения в легальном производстве;

в) созданию объективных и субъективных условий для развития коррупционных проявлений;

г) допущению ошибок в планировании экономики, вызванных искажениями в отраслевой статистической отчетности.

Совокупность перечисленных негативных факторов порождает риски нанесения ущерба интересам государства, общества и граждан и формируют модели неблагоприятных последствий (угроз) их интересам, профили которых динамично меняются в зависимости от объективных и субъективных факторов. Все это требует соответствующего эффективного системного управления в целях их нейтрализации имеющимися у Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (далее - Служба) ресурсами.

В связи с этим Службе при осуществлении своей деятельности требуется регулярное изучение реальной ситуации, включая оценку потенциальных тенденций, возможностей, опасностей и вероятности возникновения рисков причинения вреда, а также их ожидаемых неблагоприятных последствий (угроз).

Служба в пределах своих функциональных обязанностей и предоставленных прав противодействует указанным рискам.

Несмотря на определенные успехи Службы в регулировании алкогольного рынка, существующие экстенсивные методы по контролю и надзору за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (увеличение количества проведенных мероприятий по контролю, а не повышение уровня их результативности) не обеспечивают решения задачи по пресечению нелегальной деятельности участников алкогольного рынка и минимизации вреда, нанесенного интересам государства, общества и граждан.

Таким образом, в настоящее время возникла острая необходимость создания новой системы управления, позволяющей решить эту задачу. Для создания и внедрения Системы управления рисками (далее - СУР) в практику работы Службы необходимо выработать свод концептуальных подходов к СУР. В настоящее время многие элементы и механизмы СУР фактически реализуются в работе Службы.

Международная практика, отечественный опыт и требования руководства страны указывают на решение поставленной задачи посредством создания новой системы управления рисками.

СУР как отдельная отрасль деятельности имеет практически столетнюю историю и находит свое применение не только за рубежом, но и в нашей стране. В настоящее время СУР представляет собой единую систему в составе частной сферы прикладной науки, соответствующей отрасли практической деятельности, а также образовательной дисциплины.

СУР регулируется международными стандартами, зарегистрированными в установленном порядке в Российской Федерации, и в первую очередь следующими стандартами: ГОСТ Р 51897-2011/Руководство ИСО 73: 2009 "Менеджмент риска. Термины и определения"; ИСО/МЭК 31000 "Риск-менеджмент - Принципы и руководства"; ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011 "Методы оценки риска". Некоторые области практического использования этой отрасли знания хорошо развиты и в некоторых случая закреплены отдельными отраслевыми стандартами, например в сфере техники, экономики, финансов, страхового дела и логистики.

В начале 2014 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Правительству Российской Федерации поручено представить концепцию проекта федерального закона "О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации" (поручение Президента Российской Федерации от 08.02.2014 N Пр-258).

Обосновывая необходимость принятия этого федерального закона, руководитель Администрации Президента Российской Федерации С.Б. Иванов отметил, что федеральные органы исполнительной власти практически не внедряют новый принцип организации контрольно-надзорной деятельности, а именно СУР, которая позволяет на основе анализа и выявления потенциальных неблагоприятных последствий (угроз) целенаправленно проводить проверки в наиболее уязвимых местах.

В фискальной области такая работа в нашей стране еще только начинается и указанные стандарты требуют определенной адаптации, прежде всего в области определения конкретного содержания отдельных терминов и понятий. При этом общая схема управления рисками остается неизменной.

В то же время Служба не является единственным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разрешительные, контрольные и надзорные функции в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Федеральная таможенная служба и Федеральная налоговая служба уже имеют опыт работы по созданию СУР, который должен быть учтен при разработке настоящей СУР.

Поэтому в настоящее время актуальным вопросом является повышение уровня координации деятельности министерств и ведомств, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации, общественные организации и гражданские инициативы, направленные на преодоление указанных явлений и реагирование на существующие модели неблагоприятных последствий (угроз).

1. Основные специфические области возникновения рисков причинения вреда в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

Основными специфическими областями возникновения рисков причинения вреда являются сферы легальной деятельности по производству, обороту и потреблению алкогольной продукции, в которых может возникнуть и реализоваться риски нарушений.

Области рисков причинения вреда содержат источники указанных рисков, то есть материальные объекты, деятельность или намерения, которые самостоятельно или в комбинации с другими объектами, деятельностью или намерениями образуют риски причинения вреда.

Для целей СУР области рисков причинения вреда укрупненно структурируются в сферах, в которых недобросовестными предпринимателями в целях удешевления готовой продукции совершаются различные правонарушения, такие как:

1) использование сырья - потенциальные риски причинения вреда в данной области: нарушения ГОСТов, технических регламентов, Федерального закона N 171-ФЗ в части используемого сырья (например: при производстве коньяка недобросовестными предпринимателями в качестве сырья используется не коньячный дистиллят, а зерновой ректификованный спирт; при производстве водки вместо спирта из пищевого сырья используется синтетический спирт; при производстве вина вместо виноматериала в качестве сырья используется разбавленный спирт и химические симуляторы натуральности исходного сырья и т.д.);

2) применение технологии производства - потенциальные риски причинения вреда в данной области:

несоблюдение технологии производства (например: при производстве элитного коньяка применяются технологические приемы, которые позволяют в короткий срок произвести готовый продукт, который якобы прошел многолетнюю выдержку; разбавление импортного насыщенного виноматериала водой в целях увеличения объема готовой продукции; применение незадекларированных технологических операций, "врезки" в технологический процесс в целях пропуска неучтенных объемов производства, минуя приборы учета и т.д.);

3) использование производственных мощностей - потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны прежде всего с использованием производственных мощностей по выпуску алкоголя при заведомо не учтенных объемах производства, преднамеренной неуплате акцизных платежей, работе при отсутствии лицензии (например, многократное восстановление собственником бизнеса, имеющим криминальные наклонности изначально легального производства с последующим применением схем уклонения от уплаты налогов, через подставных лиц; осуществление нелегального производства на производственных мощностях с аннулированной или приостановленной лицензией; производство неучтенной алкогольной продукции во "вторую" и "третью" смены и т.д.);

4) реализация алкогольной продукции - потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с выпуском продукции либо при отсутствии для этого законных оснований, либо с применением различных способов подделки (например, с нарушением требований ГОСТов, технических регламентов, требований Федерального закона N 171-ФЗ; производство продукции с "чужим" товарным знаком (брендом); выпуск псевдолекарств, псевдопарфюмерии в целях ее сбыта в качестве суррогатного заменителя алкоголя и т.д.);

5) деятельность посредников, поставщиков, в том числе в части экономической необоснованности "географии" поставок - потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с введением в заблуждение добросовестных участников алкогольного рынка, как правило, конечных реализаторов алкогольной продукции (например: значительное количество посредников-"оптовиков" в целях включения в данную цепочку поставок псевдооптовиков, на которых по документам возникает увеличенный (незадекларированный) предыдущим поставщиком объем алкогольной продукции: как правило, географически эта цепочка поставок не имеет смысла, имея в виду транспортные расходы и экономическую целесообразность; фабрикация поддельных товарно-сопроводительных документов, в том числе дублирование реквизитов легальных документов, и т.д.); кроме того, выявляются поставщики алкогольной продукции в организации розничной торговли, которые в случае проверки отказываются от своих поставок;

6) торговые точки (магазины) и места стихийной, безлицензионной торговли (рынки, "Интернет"-торговля и т.д.) - потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с нелегальным сбытом алкогольной продукции "из-под прилавка", с нелегальной торговлей через бары и рестораны неучтенной продукцией (без сопроводительных документов), со сбытом алкогольной продукции, не обеспеченной даже поддельными федеральными специальными марками - "из рук в руки" в соответствующих местах ее реализации (например, "казахстанская" водка на рынках и из багажников автотранспортных средств и т.д.);

7) использование федеральных специальных марок - потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с использованием нелегальными участниками алкогольного рынка поддельных федеральных специальных марок при производстве алкогольной продукции, представлением в Службу поддельных банковских гарантий при получении федеральных специальных марок и т.д.

8) уплата акцизов - потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с неуплатой акцизов участниками алкогольного рынка, в связи с производством и сбытом неучтенной алкогольной продукции, использованием схем уклонения от уплаты акцизов, выводом активов организаций, лжебанкротством и т.д.

9) нормативно-правовая неурегулированность, порождающая коррупционость, - потенциальные риски причинения вреда в данной области связаны с пробелами и коллизиями в нормативном правовом регулировании, в том числе в части регламентации отдельных процедур оказания государственных услуг и осуществления функций Службы, отсутствием оптимального разграничения и сочетания полномочий органов государственной власти Российской Федерации и т.д.

Области рисков причинения вреда имеют зоны наложения и в совокупности, формируя модели неблагоприятных последствий (угроз) и профили рисков причинения вреда, могут образовывать различные их комбинации и сочетания.

В процессе эксплуатации СУР перечень специфических областей возникновения рисков причинения вреда будут изменяться и дополняться.

Определение специфических областей возникновения рисков причинения вреда необходимо для решения задач СУР, в том числе:

1) для планирования и проведения работы по идентификации рисков причинения вреда;

2) проведения работы по оценке рисков причинения вреда;

3) мониторинга и контроля за состоянием и динамикой изменения профилей рисков причинения вреда, в том числе за эффективностью принимаемых мер по их минимизации.

2. Применение СУР и использование результатов ее работы

В целях функционирования СУР риски делятся на следующие виды:

1) потенциальные риски причинения вреда - риски причинения вреда, которые рассматривались, рассматриваются или будут рассматриваться СУР как имеющие вероятность возникновения в любой из специфических областей риска причинения вреда на основании существующих представлений о науке, технике и обществе. Потенциальный риск причинения вреда рассматривается только в отношении конкретной специфической области риска причинения вреда в масштабе реального времени;

2) непредвиденные риски причинения вреда - риски причинения вреда, которые не рассматривались СУР как потенциальные риски причинения вреда;

3) выявленные риски причинения вреда - случаи подтверждения информации о готовящихся правонарушениях, которые рассматривались СУР как потенциальные или непредвиденные риски причинения вреда;

4) состоявшиеся риски причинения вреда - случаи состоявшихся правонарушений, которые рассматривались СУР как потенциальные или непредвиденные риски причинения вреда;

5) неприемлемые риски причинения вреда - риски, неблагоприятные последствия (угрозы) которых могут причинить критический вред государству и обществу;

6) предотвращенные риски причинения вреда - выявленные или состоявшиеся риски причинения вреда, неблагоприятные последствия которых в результате работы СУР и субъектов СУР были предотвращены (минимизированы).

Применение СУР со стороны субъектов СУР подразделяется на три уровня:

1) тактическое управление рисками причинения вреда - управление СУР по конкретным выявленным, состоявшимся и непредвиденным рискам;

2) оперативное управление рисками причинения вреда - осуществление деятельности СУР в одной или нескольких областях риска причинения вреда, связанных конкретной системой правонарушений;

3) стратегическое управление рисками причинения вреда - прогнозирование и определение областей и значений неприемлемых рисков причинения вреда, разработка и внедрение соответствующих мер по их выявлению, предотвращению на уровне компетенции Службы и информированию иных уполномоченных органов исполнительной власти об их выявлении; повышение эффективности СУР, организация аудита СУР и ее мо