Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июня 2014 г. N 1-АПГ14-9 Суд изменил решение областного суда и отказал в признании недействующими подпунктов 1 и 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 г. N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений", поскольку оспариваемые подпункты не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июня 2014 г. N 1-АПГ14-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими подпунктов 1, 2, 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 г. N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений" по апелляционному представлению заместителя прокурора Архангельской области, апелляционным жалобам Архангельского областного Собрания депутатов и Губернатора Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 11 марта 2014 г., которым заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., пояснения представителя Губернатора Архангельской области по доверенности Андреечева И.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Е.С., полагавшей необходимым решение суда отменить в части отказа в удовлетворении требований прокурора и принять решение об удовлетворении заявления в этой части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Архангельской области от 27 июня 2007 г. N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений" опубликован в официальных печатных изданиях "Волна", 2007 г., N 53, "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвёртого созыва", 2007 г., N 19.

Пунктом 1 статьи 18 указанного закона предусмотрены исключительные случаи осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений:

1) заготовка древесины для организации теплоснабжения и снабжения населения топливом на территориях муниципальных образований Архангельской области в целях обеспечения снабжения древесиной государственных и муниципальных унитарных предприятий, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по организации теплоснабжения и снабжения населения топливом;

2) заготовка древесины для строительства или ремонта зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности Архангельской области или муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области, финансирование которых осуществляется за счёт средств областного бюджета или местных бюджетов муниципальных образований Архангельской области;

3) заготовка древесины в целях реализации мероприятий государственных программ Архангельской области, связанных с обеспечением древесиной граждан, являющихся участниками таких программ, для осуществления индивидуального жилищного строительства.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приведённых правовых предписаний Закона Архангельской области от 27 июня 2007 г. N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений" (далее - Закон Архангельской области N 368-19-ОЗ).

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что оспариваемые положения регионального закона фактически направлены на произвольное изменение существующего порядка нормативного регулирования заготовки древесины, установленного статьями 29 и 30 Лесного кодекса Российской Федерации.

По мнению прокурора, предусмотренные законом области случаи заготовки древесины не связаны с обеспечением государственных или муниципальных нужд, не могут быть признаны исключительными, в силу чего оспариваемые нормы могут повлечь нарушение Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Прокурор также считал, что подпункты 1-3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ содержат коррупциогенный фактор, установленный в подпункте "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Решением Архангельского областного суда от 11 марта 2014 г. заявленные требования удовлетворены в части признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпунктов 1 и 3 пункта 1 статьи 18 названного регионального нормативного правового акта.

В апелляционном представлении заместителя прокурора Архангельской области ставиться вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований, как постановленного с нарушением норм материального права.

В апелляционных жалобах Архангельское областное Собрание депутатов и Губернатор Архангельской области просят отменить решение суда в части удовлетворения требований заместителя прокурора Архангельской области ввиду неправильного применения норм материального права.

Относительно апелляционного представления Губернатором Архангельской области и Архангельским областным Собранием депутатов поданы возражения о несостоятельности его доводов и законности судебного постановления в обжалуемой части.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Архангельского областного Совета депутатов не явился.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Проанализировав положения Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что предметом правового регулирования названного акта являются общественные отношения в сфере лесного законодательства, находящиеся согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также обоснованно констатировал, что оспариваемые нормы приняты во исполнение положений части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, предусматривающих возможность осуществления заготовки древесины не по общему правилу на основании договора аренды лесных участков (часть 8), а в соответствии с договорами купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Является верным заключение суда первой инстанции о том, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены исключения из общего порядка заготовки древесины на основании договоров аренды лесных участков, но при условии, если это требуется для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Вывод суда подтверждается содержанием статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, определяющей понятие "заготовка древесины" и регламентирующей порядок её осуществления, в системном единстве с положениями статей 81-83 названного кодекса о полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правомерно судом первой инстанции отклонён довод прокурора о том, что субъект Российской Федерации вправе предусмотреть возможность заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений только при наличии непредвиденных обстоятельств, поскольку он основан на неправильном толковании норм материального права.

По смыслу статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации право установить случаи заготовки древесины на основании договоров купли-продажи как исключение из общих правил, предусмотрев в качестве единственного условия для таких исключительных случаев заготовку древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Поскольку подпунктом 2 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ к исключительным случаям отнесена заготовка древесины для строительства или ремонта зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности Архангельской области или муниципальной собственности муниципальных образований Архангельской области, финансирование которых осуществляется за счёт средств областного бюджета или местных бюджетов муниципальных образований Архангельской области, суд правомерно не усмотрел противоречия приведённого законоположения нормам федерального законодательства и сделал правильный вывод о том, что названные цели заготовки древесины относятся к государственным (муниципальным) нуждам, под которыми следует понимать обеспечиваемые за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) потребности публичных образований и государственных (муниципальных) заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации (для решения вопросов местного значения), государственных (муниципальных) заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Утверждение в апелляционном представлении о том, что строительство или ремонт зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности области или муниципальной собственности муниципальных образований области, относятся к текущей деятельности соответствующих органов и подведомственных им учреждений, носят плановый характер, в силу чего не могут относиться к исключительными случаями заготовки древесины, является несостоятельным по приведённым выше мотивам.

Довод прокурора о том, что предписания подпункта 2 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ создают неравные условия для осуществления хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, поскольку, по мнению прокурора, допускают возможность заготовки юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, действующими в рамках договоров с государственными и муниципальными учреждениями, лесных ресурсов только на основании договора купли-продажи лесных насаждений, то есть без заключения договора аренды лесного участка и разработки проекта освоения лесов, также не свидетельствует о противоречии приведённого подпункта законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из пункта 3 Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждённого приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) от 26 июля 2011 г. N 318, при заготовке древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, участие в котором на равных условиях могут принять все желающие.

Судебная коллегия не может согласиться с суждением прокурора о том, что случаи заготовки древесины, предусмотренные подпунктом 2 пункта 1 статьи 18 приведённого регионального закона, уже урегулированы на федеральном уровне положениями статей 29 и 30 Лесного кодекса Российской Федерации и дополнительной регламентации субъектом Российской Федерации не требуют.

Приведённые федеральные нормы регламентируют общие вопросы заготовки древесины как предпринимательской деятельности, предусматривая возможность заключения договора купли-продажи лесных насаждений при осуществлении мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также заготовку древесины гражданами для собственных нужд.

Таким образом, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора.

Вместе с тем решение суда о признании недействующими подпунктов 1 и 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ нельзя признать законным и обоснованным.

Удовлетворяя требования прокурора в названной части, суд первой инстанции исходил из того, что предусмотренные региональным законодателем в названных нормах цели заготовки древесины на основании договора купли-продажи нельзя отнести к государственным или муниципальным нуждам, поскольку, по смыслу приведённых подпунктов, заготовка древесины обеспечивает потребности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также личные потребности граждан.

Судебная коллегия выводы суда находит ошибочными ввиду неправильного толкования норм материального права.

Содержание подпункта 1 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ свидетельствует о том, что его правовое регулирование направлено на предоставление древесины перечисленным в подпункте субъектам, осуществляющим деятельность по организации теплоснабжения и снабжения населения топливом (государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные юридические лица и индивидуальные предприниматели).

Между тем организация теплоснабжения и снабжение населения топливом на территориях муниципальных образований Архангельской области безусловно имеют целью обеспечение государственных и муниципальных нужд.

При этом Судебная коллегия исходит из того, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится решение вопросов в сфере теплоснабжения (подпункт 67 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городского округа относятся в том числе организация в границах поселений (городского округа) теплоснабжения населения и снабжения населения топливом в пределах, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 14, а также пункт 4 части 1 статьи 16, пункт 4.2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов относит организацию обеспечения надёжного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств (пункт 1 части 1 статьи 6).

В связи с изложенным Судебная коллегия находит ошибочным суждение суда о том, что теплоснабжение как публичная услуга, связанная с удовлетворением потребностей граждан и организаций посредством производства тепловой энергии и её реализации потребителям, а также снабжение населения топливом не направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Судебная коллегия не может не согласиться с выводом суда о том, что обеспечение граждан древесиной для осуществления индивидуального жилищного строительства не является удовлетворением государственных или муниципальных нужд, тем более право граждан заготавливать древесину для возведения строений на основании договора купли-продажи древесины предусмотрено статьёй 30 Лесного кодекса Российской Федерации.

Однако в подпункте 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ речь идёт не о заготовке древесины гражданами, а о заготовке её в целях реализации мероприятий государственных программ Архангельской области, связанных с обеспечением древесиной граждан, являющихся участниками таких программ, для осуществления индивидуального жилищного строительства, что также следует отнести к государственным нуждам.

То обстоятельство, что в настоящее время в Архангельской области не приняты государственные программы, предусматривающие заготовку древесины и её передачу для осуществления индивидуального жилищного строительства, не свидетельствует о том, что данная норма по своему содержанию является неопределённой и допускает возможность неоднозначного и расширительного её толкования.

Таким образом, Судебная коллегия приходит к заключению, что подпункты 1 и 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области N 368-19-ОЗ законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, следовательно, решение суда о признании их недействующим является незаконным и подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора и в этой части.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Архангельского областного суда от 11 марта 2014 г. в части признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпунктов 1 и 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 г. N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений" отменить и вынести новое решение.

Отказать в удовлетворении требований заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпунктов 1 и 3 пункта 1 статьи 18 Закона Архангельской области от 27 июня 2007 г. N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений".

В остальной части решение этого же суда оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.