Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июля 2014 г. N 64-АПГ14-3 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 г. N 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июля 2014 г. N 64-АПГ14-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Хаменкова В.Б. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области и апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Сахалинского областного суда от 10 апреля 2014 года, которым заявление Регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области о признании недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 г. N 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области" удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

28 апреля 2008 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области" (далее - Закон), первоначальный текст которого опубликован в издании "Губернские ведомости" 30 апреля 2008 г., N 78 (3045).

Статьей 8 Закона определены избирательные системы, которые могут применяться при подготовке и проведении муниципальных выборов.

Так, частью 1 указанной статьи установлено, что при проведении муниципальных выборов в Сахалинской области применяются следующие избирательные системы:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства, при которой депутаты избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, а глава муниципального образования избирается по единому избирательному округу. Избранными считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов избирателей относительно других кандидатов;

2) смешанная избирательная система, при которой одна часть депутатов избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, а другая - по мажоритарной избирательной системе относительного большинства;

3) пропорциональная избирательная система, при которой депутаты избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями.

Частью 2 этой же статьи Закона предусмотрено, что при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований с численностью населения менее 3000 человек, представительных органов муниципальных образований с численностью менее 15 депутатов применяется избирательная система, предусмотренная пунктом 1 части 1 данной статьи (мажоритарная).

Согласно части 2.1 статьи 8 Закона при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований - городских поселений, а также депутатов представительных органов муниципальных образований с численностью более 24 депутатов применяется избирательная система, предусмотренная пунктом 1 или пунктом 3 части 1 данной статьи (мажоритарная или пропорциональная).

В силу части 2.2 статьи 8 Закона при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи, применяется избирательная система, предусмотренная пунктом 2 части 1 данной статьи (смешанная). При этом в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования не менее 10 депутатских мандатов подлежат распределению между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями).

Региональное отделение Политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области обратилось в суд с заявлением о признании недействующими частей 2, 2.1, 2.2 статьи 8 Закона, ссылаясь на их противоречие части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По мнению заявителя, законодательное регулирование должно предоставлять муниципальному образованию возможность самостоятельно выбрать наиболее предпочтительный для него вид избирательной системы из числа установленных в законе субъекта Российской Федерации, что согласуется с гарантированной Конституцией Российской Федерации самостоятельностью местного самоуправления, тогда как оспариваемые нормы ограничивают такой выбор. Обжалуемыми положениями Закона нарушено право заявителя на пропорциональное представительство в органах публичной власти с учетом местной специфики. При рассмотрении дела представители регионального отделения политической партии просили признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 2.1 и 2.2 статьи 8 Закона, заявление в части признания недействующей части 2 статьи 8 Закона не поддерживали.

Решением Сахалинского областного суда от 10 апреля 2014 года заявление Регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области удовлетворено частично, признана недействующей с момента вступления в законную силу решения суда часть 2.2 статьи 8 Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 г. N 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области" в той мере, в которой исключается возможность выбора альтернативных видов избирательных систем при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2.1 статьи 8 Закона.

В удовлетворении требований о признании недействующими частей 2 и 2.1 статьи 8 Закона отказано.

В апелляционной жалобе Регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующей части 2.1 статьи 8 Закона, принятии нового решения.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, просит решение суда в части удовлетворения заявления о признании недействующей части 2.2 статьи 8 Закона в той мере, в которой исключается возможность выбора альтернативных видов избирательных систем при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2.1 статьи 8 Закона, отменить и принять по делу новое решение.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Отказывая в признании недействующей части 2.1 статьи 8 Закона, суд исходил из того, что федеральный законодатель предоставляет муниципальному образованию право выбора наиболее предпочтительного для него вида избирательной системы, что связано с необходимостью установления органом государственной власти субъекта Российской Федерации нескольких (альтернативных) видов избирательных систем.

Поскольку в соответствии с частью 2.1 статьи 8 Закона для муниципальных образований - городских поселений, а также представительных органов муниципальных образований с численностью более 24 депутатов предусмотрено несколько (альтернативных) видов избирательных систем (мажоритарная или пропорциональная), суд сделал вывод о том, что данное требование соблюдено.

Этот же мотив послужил поводом к отказу в признании недействующей части 2.2 статьи 8 Закона предусматривающей для муниципальных образований использовать лишь смешанную избирательную систему.

Судебная коллегия с указанным выводом о противоречии части 2.2 статьи 8 Закона согласиться не может.

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов.

Как указывалось выше, в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании определяется уставом муниципального образования в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем.

Как следует из материалов дела, Региональное отделение политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области, обращаясь в суд, в обоснование заявленных требований указало на противоречие оспариваемых норм федеральному закону. Ссылалось на то, что законодательное регулирование должно предоставлять муниципальному образованию возможность самостоятельно выбрать наиболее предпочтительную для него избирательную систему из видов, установленных в законе субъекта Российской Федерации.

Между тем, правом выступать в интересах муниципальных образований, заявитель не наделен. Следовательно, оснований считать нарушенным право избирательного объединения в силу того, что муниципальные образования лишены права выбора того или иного вида избирательной системы не имелось, что также не могло служить основанием ни для отказа в признании недействующей части 2.1 статьи 8 Закона, ни для признания таковой части 2.2 той же статьи.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Как следует из содержания частей 2.1 и 2.2 статьи 8 Закона, ни при установлении только мажоритарной, ни при установлении смешанной и, тем более, пропорциональной избирательных систем избирательное объединение не лишается права на представительство в органах публичной власти.

В этой связи Судебная коллегия считает решение суда о соответствии части 2.1 статьи 8 Закона федеральному закону и отказе в признании её недействующей по существу правильным.

По этим же мотивам суд апелляционной инстанции находит ошибочным вывод суда о том, что использование лишь смешанной избирательной системы, такую возможность выбора исключает и, как следствие, устанавливает правовое регулирование, которым ограничивает не только право местного сообщества и ущемляет гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельность местного самоуправления, но и умаляет избирательные права граждан и избирательных объединений, лишая их возможности участвовать в выборах в представительные органы на основе сбалансированной избирательной системы, обеспечивающей достоверность волеизъявления избирателей и справедливость выборов в органы публичной власти.

Именно смешанная избирательная система, являющаяся комбинацией мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, предоставляет возможность избирательному объединению выдвигать своих кандидатов как по одномандатным избирательным округам, так и в составе партийного списка кандидатов.

Подобный подход полностью согласуется и с мнением Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана", в соответствии с которым применение на выборах представительных органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов смешанной избирательной системы способствует сбалансированному учету в их деятельности государственных и местных интересов.

Довод суда в решении о том, что во всех без исключения случаях для муниципальных образований должно предоставляться право выбора любых из трех избирательных систем является ошибочным.

Судебная коллегия считает, что подобный подход в правовом регулировании сводил бы на нет установленное частью 3.1 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право субъектов Российской Федерации определять в своих законах условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

К тому же, следуя позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведённой в названном выше постановлении, отсутствие альтернатив в использовании избирательных систем не может иметь место лишь в том случае, когда установление только одной избирательной системы может сделать невозможным определение результатов выборов, и тем самым, по существу, блокировать использование института выборов в качестве высшего непосредственного выражения народовластия.

Законодатель Сахалинской области, используя предусмотренное частью 3.1 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право определять условия применения и установления для ряда муниципальных образований смешанной избирательной системы, условий, которые бы исключали возможность участия участников избирательного процесса в реализации пассивного права, не создал.

При таких обстоятельствах решение суда о признании недействующей части 2.2 статьи 8 Закона подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе заявителю в удовлетворении требований. В остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба, доводы которой основаны на неправильном истолковании норм материального права и направлены на иную, неверную оценку исследованных судом доказательств, без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329 и 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 10 апреля 2014 года о признании недействующей части 2.2 статьи 8 Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 года N 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области" в той мере, в которой исключается возможность выбора альтернативных видов избирательных систем при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2.1 статьи 8 Закона отменить, принять в данной части новое решение, которым в удовлетворении требований Регионального отделения Политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области отказать.

Это же решение суда в остальной части оставить без изменения, апелляционную жалобу Регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Сахалинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Хаменков В.Б.

Горчакова Е.В.