Приложение 1. Отраслевая комплексная программа "Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации"

Приложение 1
к приказу Федеральной
авиационной службы РФ
от 23 октября 1998 г. N 315

Отраслевая комплексная программа
"Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации"

Введение

Программа "Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации" (далее именуется - Программа) разработана на основании Концепции реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.06.98 г. N 642.

При разработке Программы использованы нормативные и программные документы, основными из которых являются:

1). Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.97 г. N 60-ФЗ;

2). Федеральный закон "О государственном регулировании развития авиации" от 08.01.98 г. N 10-ФЗ;

3). Положение о Федеральной авиационной службе России, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.96 N 994;

4). Концепция реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.06.98 г. N 642;

5). Концепция правовой информатизации России, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28.06.93 г. N 966;

6). Программа "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации", утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 04.08.95 г. N 808.

В работе использованы План-программа от 20.07.98 г. по комплексу взаимоувязанных мер ФАС России для реализации положений Концепции реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации, План основных организационных мероприятий ФАС России на II полугодие 1998 года от 07.07.98 г., аналитические материалы по нормотворческой и правоприменительной практике ФАС России, материалы совещаний по проблемам обеспечения деятельности авиапредприятий (авиакомпаний, аэропортов и других элементов системы воздушного транспорта).

1. Паспорт Программы

Наименование Программы:	"Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации"
Основание для разработки Программы:	Концепция реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.06.98 г. N 642.
Заказчик:	Федеральная авиационная служба России
Исполнитель:	Законодательно-правовое управление ФАС России. Допускается привлечение соисполнителей к выполнению отдельных проектов Программы
Срокии этапы реализации Программы:	1998-99 г.г. - создание основ системы информационно-правового и юридического обеспечения деятельности центрального аппарата и территориальных органов ФАС России
	1999-2000 г.г. - создание системы информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации.
Основные программные мероприятия:	- создание системы учета и анализа нормотворческой и правоприменительной практики центрального аппарата и территориальных подразделений ФАС России;
	- создание отраслевого Банка данных правовой информации;
	- создание системы юридического обеспечения деятельности гражданской авиации;
	- обеспечение юридической и информационно-аналитической поддержки принятия решений в деятельности гражданской авиации.
Важнейшие целевые показатели:	- создание условий для формирования и реализации государственной политики развития гражданской авиации;
	- создание оптимальных условий для реализации функции государственною регулирования в сфере гражданской авиации;
	- создание условий для формирования единого информационно-правового пространства и системы юридической и информационно-аналитической поддержки принятия решений в деятельности гражданской авиации;
	- создание условий для международного сотрудничества в сфере юридических и информационно-правовых услуг в отрасли гражданской авиации.
Ожидаемый результат реализации:	Реализация Программы позволит:
	- обеспечить свободный, оперативный доступ к информационно-правовым и юридическим ресурсам отрасли гражданской авиации;
	- создать организационные и технические возможности информационно-правового обмена между участниками отрасли гражданской авиации;
	- обеспечить надежное функционирование и развитие механизма правового регулирования деятельности гражданской авиации;
	- повысить оперативность, обоснованность и корректность принимаемых решений в отрасли гражданской авиации.
Объемы и источники финансирования:	Расчет необходимых ресурсов и организация финансирования разрабатывается по отдельным проектам в рамках Программы с учетом реальных источников и возможностей финансирования.
Система контроля за исполнением:	Контроль и управление Программой осуществляется Федеральной авиационной службой России
	Рабочим органом управления Программой является Юридическая комиссия ФАС России

2. Характеристика проблемы

Современное состояние и перспективы развития отрасли гражданской авиации требуют оперативного и качественного юридического и информационно-правового обеспечения деятельности всех участников гражданской авиации.

Вместе с тем юридические и информационно-правовые ресурсы в сфере гражданской авиации находятся в неразвитом и разобщенном состоянии. В отрасли крайне остро ощущается дефицит элементарных юридических и информационно-правовых услуг. Важнейшие элементы системы воздушного транспорта (авиакомпании, аэропорты, топливо-заправочные комплексы и комплексы технического обслуживания авиационной техники, объекты системы организации воздушного движения), как правило, не имеют надежного правового обеспечения своей деятельности, не получают оперативной и качественной правовой информации и нередко вынуждены действовать в условиях правовой неопределенности.

Принципиальной характеристикой ситуации является то, что повышение уровня правового обеспечения деятельности всех участников отрасли гражданской авиации в настоящих условиях возможно только на основе использования современных информационных технологий. Настоятельная необходимость решения вопросов информационно-правового обеспечения отрасли гражданской авиации диктуется и тем обстоятельством, что без надлежащего информационно-правового обеспечения невозможно осуществить эффективный анализ и совершенствование существующей нормативной базы деятельности отрасли, что является одним из важнейших вопросов государственной политики в области реформирования гражданской авиации. Большой объем правовой работы, выполняемой центральным аппаратом и территориальными подразделениями ФАС России (обеспечение безопасности полетов и стандартизация, сертификация и лицензирование) нуждается в организации эффективной правовой информационно-аналитической поддержки.

До настоящего времени в отрасли не выработана политика формирования государственных информационных ресурсов в правовой сфере, в связи с чем пока не удалось создать инфраструктуру информационно-правовой поддержки центрального аппарата и территориальных подразделений ФАС России. В существующих информационных системах используемые технологии и программно-технические средства практически не согласованы между собой.

Решение задач юридического и информационно-правового обеспечения отрасли крайне осложнено ограниченностью необходимых материальных ресурсов, что превращает эти задачи в практически трудно разрешимые проблемы. Решение этих проблем осложняется и тем обстоятельством, что при наличии огромных объемов информации анализ и совершенствование механизма правового регулирования отрасли возможны только на основе использования современных информационных технологий, что также требует привлечения значительных материальных ресурсов.

Программа "Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации" направлена на решение указанных задач и проблем, и ее последовательная реализация крайне необходима для обеспечения эффективного развития отрасли гражданской авиации.

3. Основные цели и задачи Программы

Настоящая программа выполнена в целях разработки системы мероприятий (проектов), направленных на повышение эффективности информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации, совершенствование механизма правового регулирования, повышение уровня информационно-аналитической работы, обеспечение процессов принятия решений в сфере нормотворческой и правореализационной деятельности как Федеральной авиационной службы России, так и остальных участников отрасли гражданской авиации.

Программа преследует цели совершенствования правовой работы всех участников отрасли гражданской авиации на основе создания эффективной системы накопления, обработки, хранения и распространения правовой информации.

Принципиальным для настоящей программы является положение о том, что система юридического и информационно-правового обеспечения деятельности гражданской авиации в своем развернутом виде должна представлять собой устойчивое (за счет функциональных, а не административных связей) сообщество, состоящее из таких самостоятельных и независимых друг от друга элементов, как:

- юридические службы органов государственной власти, отвечающих за правовое регламентирование деятельности гражданской авиации;

- юридические службы территориальных органов ФАС России;

- юридические службы авиапредприятий;

- юридические фирмы, оказывающие услуги в отрасли гражданской авиации;

- иные потребители правовой информации отрасли гражданской авиации (предприятия авиационной промышленности, лизинговые компании, туристические агентства и т.д.).

Постепенное развертывание такой системы юридического и информационно-правового обеспечения деятельности гражданской авиации будет означать создание качественно новой среды "производства" и "потребления" правовой информации, имеющей принципиально важное значение для устойчивой и бесперебойной работы отрасли.

Задачи, которые предстоит решить в ходе реализации программы, по их основному содержанию и последовательности решения разделены на два этапа.

На первом этапе реализации программы должны быть подготовлены организационные условия для создания системы информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации. Система правовой информации, в основании которой будет находиться банк данных (совокупность баз данных) нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность гражданской авиации, должна стать средством достижения целей программы создания системы, в рамках которой будут эффективно решаться задачи правового обеспечения деятельности гражданской авиации.

Развитие отношений обмена правовой информацией в рамках единой правовой информационной системы является не только средством, но и необходимым условием создания системы правового обеспечения деятельности гражданской авиации.

На втором месте - на основе созданной системы информационно-правового обеспечения деятельности гражданской авиации - предполагается создание системы юридического обеспечения, как комплекса организационных и функциональных связей, объединяющих государственные и негосударственные юридические службы, отвечающие за правовое обеспечение деятельности участников гражданской авиации в целом.

По мере накопления необходимых данных об основных параметрах системы юридического и информационно-правового обеспечения гражданской авиации и определения реальных источников финансирования в рамках Программы станет актуальной задача разработки отраслевого проекта правовой информатизации, реализация которого позволит осуществить интеграцию в общее информационно-правовое пространство информационных фондов, банков и баз данных правовой информации, существующих в отрасли гражданской авиации.

4. Система программных мероприятий (проектов)

Программа реализуется через систему проектов, которые разрабатываются в целях создания основных системообразующих элементов информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации.

Последовательность разработки и реализации проектов определяется органом управления программой - Юридической комиссией ФАС России.

Программа является принципиально открытой, то есть в нее могут быть дополнительно включены другие проекты, направленные на решение задач юридического и информационно-правового обеспечения отрасли гражданской авиации.

4.1. Создание Юридической комиссии ФАС России

В условиях правового равенства всех хозяйствующих субъектов - участников отрасли гражданской авиации созданию системы информационно-правового и юридического обеспечения должен способствовать авторитетный орган, координирующий нормотворческую и правореализационную деятельность ФАС России и оказывающий поддержку участникам рынка в их правоприменительной практике.

Таким органом должна стать Юридическая комиссия ФАС России, создаваемая в целях обеспечения условий для бесперебойной работы отрасли на основе повышения эффективности правовой работы центрального аппарата и территориальных подразделений ФАС России и всего механизма правового регулирования деятельности гражданской авиации, внедрения современных средств обработки, хранения и использования правовой информации.

Задачами Юридической комиссии ФАС России являются:

- Разработка правовой политики в области нормотворческой и правореализационной деятельности ФАС России в соответствии с рекомендациями науки, передового отечественного и зарубежного опыта;

- Оценка состояния нормативно-правовой базы отрасли и мероприятий по разработке нормативных правовых актов ФАС России;

- Разработка рекомендаций, подготовка и внесение руководству ФАС России предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы отрасли, организации контрольной деятельности за соблюдением требований законодательства;

- Разработка рекомендаций по системе договорных отношений между участниками отрасли гражданской авиации;

- Оказание методической помощи структурным подразделениям ФАС России в их правовой работе на основе анализа и обобщения правоприменительной практики, разработка предложений по повышению эффективности юридического и информационно-правового обеспечения деятельности подразделений;

- Разработка информационной политики в области нормотворческой и правореализационной деятельности, внедрения современных систем автоматизированной обработки, хранения и использования правовой информации.

4.2. Официальный бюллетень нормативных актов ФАС России

Издание нормативных актов Федеральной авиационной службой России должно осуществляться в соответствии с такими основополагающими элементами государственной политики в области официального опубликования правовых актов, как:

- однозначное установление даты официального опубликования правового акта с возложением ответственности за определение даты на орган, принявший данный правовой акт;

- ответственность государства, возложенная на орган, принявший правовой акт, за своевременность, достоверность, полноту его представления для официального опубликования, включая необходимые разъяснения;

- обеспечение практической возможности для своевременного и полного ознакомления всех заинтересованных лиц (органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц) с официальными текстами правовых актов.

Достижению этих целей на первом этапе реализации Программы должна способствовать организация ежемесячного издания официального бюллетеня нормативных актов ФАС России, а в последующем организация выпуска этого сборника в электронном виде.

Обеспечение всем заинтересованным лицам (в том числе и в первую очередь - участникам гражданской авиации) возможности нахождения необходимой правовой информации является необходимым условием создания единой информационной среды в области гражданской авиации.

4.3. Создание отраслевого третейского суда

Эффективным элементом механизма правового регулирования в современных условиях являются третейские суды, которые получают все большее распространение и в которых рассматривается все большее число споров при исполнении различных договоров. Рассмотрение таких споров не в системе государственных арбитражных судов, а в третейском суде отрасли может в большой степени способствовать эффективному решению споров, возникающих из договорных отношений между участниками гражданской авиации.

Распространению практики рассмотрения споров в третейском суде могут способствовать факторы, которые отличают третейское разбирательство по сравнению с процедурой государственного арбитража: назначение арбитров при участии сторон, более простая (но не упрощенная) процедура рассмотрения споров и т.д.

В разработке проекта создания отраслевого третейского суда при Федеральной авиационной службе России учитывается возможность его методической и информационной поддержки со стороны Высшего арбитражного суда Российской Федерации и Международного коммерческого арбитражного суда при Торгово-промышленной палате Российской Федерации.

4.4. Банк данных правовой информации

При создании отраслевого банка данных правовой информации должны быть учтены такие нормативно определенные принципы правовой информатизации, как

- строгое соблюдение международных и отечественных стандартов в области информационно-вычислительных сетей и систем связи;

- единство программно-технических, архитектурных, технологических и организационных принципов построения систем правовой информации;

- максимальное использование готовых программно-технических решений и функционирующих систем.

Банк данных правовой информации должен представлять собой совокупность баз данных, среди которых, в первую очередь, должны быть разработаны банки данных нормативных правовых актов и правоприменительной практики.

4.4.1. Классификация и систематизация правовой информации

Совершенствование нормативно-правовой базы отрасли гражданской авиации невозможно осуществить без классификатора, который должен отражать массив законодательных и иных нормативных правовых актов во всем их многообразии и динамике. Только на основе тщательно разработанного классификатора можно переходить к решению задач по систематизации правовой информации.

Разработка классификатора правовой информации применительно к отрасли гражданской авиации должна быть построена на основе существующего опыта разработки отраслевых классификаторов различного назначения. Первостепенное значение имеет также учет существующих международных и отечественных классификаторов экономической и статистической информации.

Работа по созданию отраслевого классификатора правовой информации должна проводиться на единой терминологической базе.

4.4.2. База данных нормативных правовых актов

База данных нормативных правовых актов должна включать в себя документы, регламентирующие деятельность гражданской авиации: законы, указы и постановления, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

В базе данных должны содержаться действующие нормативные правовые акты МГА, ДВТ, ФАС Программные средства, используемые для работы с базой данных, должны обеспечить проведение многоаспектного поиска необходимых документов.

При разработке системы информационно-правового обеспечения деятельности гражданской авиации (СИПО ГА) следует учитывать ведущиеся в настоящее время работы по созданию Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения (РАСИПО), первая очередь которой предполагает:

- создание единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации и обеспечение доступа пользователей к правовой информации,

- создание государственных систем правовой информации;

Функции по реализации программы правовой информатизации России возложены Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 477 "О мерах по ускорению создания центров правовой информации" на Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ).

Создание систем информационно-правового обеспечения невозможно без соответствующих сетей связи и программно-аппаратных комплексов обработки информации для обеспечения интерактивного доступа к ней абонентов разных уровней и взаимодействия с информационными системами правовой информации государств - участников Содружества независимых государств и других зарубежных стран.

Государственные телекоммуникационные системы обеспечивают при этом информационный обмен центрального узла правовой информации с абонентскими пунктами органов государственной власти Российской Федерации, а также обслуживание этих абонентских пунктов.

Для ведения отраслевой базы данных нормативных актов, регламентирующих деятельность гражданской авиации следует использовать одну из существующих информационно-поисковых систем правовой информации, которая должна быть определена с учетом требований, предъявляемых к государственным информационным системам, а также перспектив развития отраслевого проекта правовой информатизации.

4.4.3. База данных правоприменительной практики

Анализ механизма правового регулирования деятельности гражданской авиации должен быть обеспечен с помощью базы данных правоприменительной практики.

Сбор информации о правоприменительной практике должен быть построен с учетом возможностей информационного обмена в первую очередь с такими владельцами важных информационных ресурсов, как отдел информатизации Высшего арбитражного суда Российской Федерации, департамент информационного обеспечения Верховного суда Российской Федерации, научный центр правовой информации Министерства юстиции Российской Федерации, департамент информационного обеспечения Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Принципиально важное значение имеет создание системы сбора информации о правоприменительной практике территориальных подразделений ФАС России, а впоследствии и других участников отрасли гражданской авиации.

4.5. Аккредитация юридических фирм при ФАС России

Анализ практики правоприменительной деятельности участников отрасли гражданской авиации показывает, что к решению отдельных задач правового обеспечения их деятельности периодически привлекаются адвокатские бюро и юридические фирмы, в том числе и те, которые специализируются на предоставлении юридических услуг в отрасли гражданской авиации.

В целях консолидации имеющихся ресурсов и повышения качества юридических услуг в отрасли гражданской авиации представляется целесообразным разработать систему аккредитации юридических фирм при Федеральной авиационной службе России.

Статус аккредитованной юридической фирмы должен иметь практическое значение для его обладателя: аккредитованные юридические фирмы должны получать доступ к информационным ресурсам ФАС России и рекомендоваться для правового сопровождения инвестиционных проектов в отрасли гражданской авиации.

4.6. Координация отраслевых образовательных программ

В целях организации системы профессиональной подготовки в сфере юридического обеспечения деятельности гражданской авиации представляется необходимым создать банк данных отраслевых образовательных программ и обеспечить координацию различных образовательных проектов, которые в настоящее время ведутся независимыми коммерческими предприятиями.

Образовательные программы по проблемам законодательства и практики его применения в отрасли гражданской авиации важно увязать и скоординировать с планами по повышению правовой квалификации юридического и неюридического персонала ФАС России.

5. Ожидаемая эффективность от реализации программы

Реализация программы обеспечит:

- повышение оперативности, обоснованности и корректности Принимаемых решений по регулированию правоотношений в отрасли гражданской авиации;

- свободный, оперативный доступ к информационно-правовым ресурсам отрасли гражданской авиации со стороны всех заинтересованных потребителей;

- создание организационных предпосылок для формирования общенациональной, территориально распределенной автоматизированной системы правовой информации отрасли гражданской авиации;

- создание организационных возможностей для информационно-правового обмена с государствами - участниками Содружества независимых государств и другими зарубежными странами.

Реализация проектов программы окажет стимулирующее воздействие на рынок отраслевых информационных услуг и технологий, а также юридических, аудиторских и консалтинговых услуг в отрасли гражданской авиации.

Заключение

Отраслевая комплексная программа "Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации", будучи ориентированной на Концепцию реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации и исполнение Постановления Коллегии ФАС России от 09.09.98 г. N 12 "О текущей обстановке и неотложных мерах по обеспечению устойчивой работы гражданской авиации", в то же время представляет собой основу для решения задач, возложенных на Федеральную авиационную службу России Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 года N 994. Среди этих задач в первую очередь должны быть названы:

- формирование и реализация государственной политики в гражданской авиации, в том числе в области информационно-правового обеспечения деятельности;

- разработка и совершенствование нормативно-правовой базы, форм и методов государственного управления и регулирования деятельности гражданской авиации;

- контроль за соблюдением национальных и международных требований, стандартов, норм, правил и процедур;

- ведение реестра отраслевых нормативно-правовых актов, анализ практики их применения и осуществление контроля за их соблюдением;

- проверка деятельности территориальных управлений, а также предприятий, учреждений, организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан по соблюдению транспортного законодательства, федеральных авиационных правил, международных договоров Российской Федерации в области гражданской авиации.