Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 58-АПГ14-16 О признании частично не действующими Правил охраны жизни людей на водных объектах в Хабаровском крае, утв. постановлением Правительства Хабаровского края от 11 сентября 2006 г. N 143-пр

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 58-АПГ14-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Борисовой Л.B.,

судей Абакумовой И.Д., Александрова В.Н.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащими законодательству и недействующими пункта 1.1 в части слов "на переправах и наплавных мостах", пункта 1.7, пункта 1.8 в части слов "на переправах и наплавных мостах", пункта 3.3 в части слов "и медицинский работник", пункта 4.13.3, раздела 5 Правил охраны жизни людей на водных объектах в Хабаровском крае, утверждённых постановлением Правительства Хабаровского края от 11 сентября 2006 г. N 143-пр, по апелляционной жалобе Правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 3 июня 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Хабаровского края (далее - заявитель, прокурор) обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании противоречащими законодательству и недействующими пункта 1.1 в части слов "на переправах и наплавных мостах", пункта 1.7, пункта 1.8 в части слов "на переправах и наплавных мостах", пункта 3.3 в части слов "и медицинский работник", пункта 4.13.3, раздела 5 Правил охраны жизни людей на водных объектах в Хабаровском крае, утверждённых постановлением Правительства Хабаровского края от 11 сентября 2006 г. N 143-пр (далее - Правила).

Решением Хабаровского краевого суда от 3 июня 2014 г. заявление удовлетворено.

Удовлетворяя заявленное требование, суд исходил из того, что оспариваемые пункты Правил приняты Правительством Хабаровского края (далее - Правительство края) с превышением установленной компетенции и не соответствуют действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Не согласившись с решением суда, Правительство края обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования в связи с неправильным применением норм материального права.

Заявитель и представитель Правительства края в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о соответствии обжалуемого судебного акта нормам действующего законодательства.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.

Подпунктом 59 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено в том числе нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;

Согласно пункту 8 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относится утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах.

Как следует из пункта 1.1 Правил данный нормативный правовой акт разработан в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими обеспечение безопасности людей на водных объектах.

Правила устанавливают условия и требования, предъявляемые к обеспечению безопасности людей на пляжах и в других местах массового отдыха, туризма и спорта на водных объектах, на переправах и наплавных мостах, и обязательны для выполнения всеми водопользователями на территории Хабаровского края.

Пунктом 1.8 Правил установлено, что на пляжах и в других местах массового отдыха на водных объектах, на лодочных прокатных станциях, базах-стоянках маломерных судов, переправах, наплавных мостах и пристанях на видном месте должны быть вывешены извлечения из данных Правил и другие информационные материалы по профилактике несчастных случаев с людьми на воде.

Судебная коллегия считает правомерным вывод суда об отсутствии у органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по решению вопросов безопасности людей на переправах и наплавных мостах.

Согласно статье 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации внутренний водный транспорт Российской Федерации является одним из видов транспорта, находящегося в ведении Российской Федерации и представляющего собой производственно технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.

Из подпункта "а" пункта 5 Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 г. N 623, следует, что переправы и наплавные мосты на внутренних водных путях относятся к объектам водного транспорта, в связи с чем полномочиями по принятию нормативно-правовых актов в области внутреннего водного транспорта орган государственной власти субъекта Российской Федерации не обладает, это компетенция федерального органа исполнительной власти.

Согласно пункту 1.7 Правил на пляжах и в местах массового отдыха на водных объектах в целях оказания медицинской помощи пострадавшим и охраны общественного порядка должно быть организовано дежурство медицинского персонала (санитарных машин) и сотрудников полиции.

Обучение людей плаванию должно проводиться в специально отведённых местах пляжа. Ответственность за безопасность обучаемых несёт преподаватель (инструктор, тренер, воспитатель), проводящий обучение или тренировку. При групповом обучении плаванию число одновременно обучающихся не должно превышать 10 человек. За группой обучающихся, кроме преподавателя, должны постоянно наблюдать дежурные: спасатель и медицинский работник (пункт 3.3 Правил).

Таким образом, данные пункты Правил возлагают на медицинских работников и сотрудников полиции обязанность по осуществлению на пляжах и в местах массового отдыха людей дежурств в целях оказания медицинской помощи и охраны общественного порядка.

Между тем в части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" перечислены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, к которым в том числе относится организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 37 названного закона медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, утверждаемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

При этом в федеральных нормативных правовых актах в сфере охраны здоровья отсутствуют нормы, наделяющие полномочиями орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязывать медицинский персонал осуществлять дежурство как на пляжах, так и в процессе обучения людей плаванию.

Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, поименованный выше Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ "О полиции").

Пунктом 5 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ "О полиции" на полицию возложена обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах.

Таким образом, обязанность по обеспечению безопасности граждан в том числе на пляжах и местах массового отдыха людей на водных объектах возложена на орган полиции федеральным законом и не может регулироваться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4.13.3 Правил при катании на лодках и катерах запрещается брать в лодку детей, не достигших 7-летнего возраста.

Согласно подпункту "и" пункта 8 Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, утверждённых приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 29 июня 2005 г. N 502, при плавании на маломерных судах запрещается перевозить на судне детей дошкольного возраста без сопровождения взрослых.

Аналогичные требования изложены в Правилах пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Хабаровском крае, утверждённых постановлением Правительства Хабаровского края от 11 августа 2010 г. N 205-пр.

Таким образом, установление запрета на перевозку на судне детей дошкольного возраста в отсутствие указания "без сопровождения взрослых", предусмотренного правилами, принятыми федеральным органом исполнительной власти, ограничивает права физических лиц на плавание на маломерных судах, в связи с чем пункт 4.13.3 Правил принят Правительством края с превышением установленной для субъекта Российской Федерации компетенции.

Оспариваемым разделом 5 Правил предусмотрены меры безопасности при пользовании паромными переправами и наплавными мостами.

Так, использование переправ и наплавных мостов допускается при наличии разрешения на их создание и эксплуатацию, выдаваемого уполномоченными органами в установленном порядке, и утверждённых правил пользования (эксплуатации) ими, обеспечивающих безопасность людей (пункт 5.1 Правил).

Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 г. N 835, государственная инспекция по маломерным судам осуществляет свою деятельность в отношении принадлежащих юридическим и физическим лицам маломерных судов, используемых в некоммерческих целях; баз (сооружений) для стоянок маломерных судов и иных плавучих объектов (средств), пляжей и других мест массового отдыха на водоемах (далее - пляжи), переправ (кроме паромных переправ), на которых используются маломерные суда, и ледовых переправ (далее - переправы), а также наплавных мостов на внутренних водах, не включенных в Перечень внутренних водных путей Российской Федерации (далее - наплавные мосты).

Согласно подпункту 10 пункта 5 Положения государственная инспекция по маломерным судам осуществляет учёт, ежегодное освидетельствование баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, пляжей, переправ и наплавных мостов, выдачу разрешений на эксплуатацию баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, переправ и наплавных мостов, а также разрешений на пользование пляжами.

Таким образом, оспариваемый пункт расширяет полномочия указанного органа, предусмотренные нормативным актом федерального органа исполнительной власти, поскольку дополнительно предусматривает выдачу разрешений на создание переправ и наплавных мостов.

В соответствии с пунктом 5.2 Правил на каждой переправе эксплуатирующей организацией на видном месте устанавливаются стенды (щиты) с материалами о профилактике несчастных случаев с людьми и с извлечениями из правил пользования (эксплуатации) переправами, включая порядок посадки и высадки пассажиров, погрузки и выгрузки автотранспорта и грузов.

Согласно пункту 5.3 Правил переправы должны иметь спасательные и противопожарные средства в соответствии с установленными нормами, а наплавные мосты - спасательные круги из расчёта 1 спасательный круг на 5 метров длины моста с каждой его стороны.

К объектам регулирования Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 г. N 623, относятся паромные переправы и наплавные мосты на внутренних водных путях.

На судах должны быть предусмотрены коллективные (открытые, частично и полностью закрытые, свободнопадающие спасательные шлюпки, надувные и жесткие спасательные плоты, дежурные шлюпки) и индивидуальные спасательные средства (спасательные круги, жилеты, гидротермокостюмы и защитные костюмы) в соответствии с нормами, установленными органом классификации в зависимости от разряда водного бассейна, в котором предполагается эксплуатация судна, типа и размеров судна (пункт 114 указанного технического регламента).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2004 г. N 780 и распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 14 ноября 2011 г. N ИЛ-126-р органом классификации и технического надзора за судами внутреннего и смешанного (река - море) плавания является федеральное автономное учреждение "Российский Речной Регистр".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "от 5 июля 1994 г."

Определение количества индивидуальных и коллективных спасательных средств на паромных переправах и наплавных мостах на внутренних водных путях, а также определение порядка посадки и высадки пассажиров, погрузки и выгрузки автотранспорта и грузов являются исключительными полномочиями специальных органов.

С учётом изложенного доводы апелляционной жалобы Правительства края не свидетельствуют о нарушении судом норм материального права и норм процессуального права, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 199, 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 3 июня 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Борисова Л.B.

Судьи

Абакумова И.Д.

Александров В.Н.